월간복지동향 2022 2022-11-01  

[기획3] 2023년 보건복지분야 예산안 분석: 보육 분야

김형용 동국대학교 사회복지학과 교수

전체적인 평가

보육 예산은 2022년 추경대비 대비 14.4% 증가하였다. 윤석열 정부의 복지 분야 대표적 국정과제로 부모급여가 신설됨에 따라 보육 지원아동 감소에도 불구하고 예산이 크게 증가한 것이다. 이에 따라 전체 보건복지부 예산에서 보육 분야 예산은 2022년 5조 8,187억 원 대비 8,367억 원(14.4%) 증가한 6조 6,555억 원이 책정되었다. 올해 보건복지부의 예산은 108조 9,918억 원이며 그 가운데 사회복지지출이 92조 659억 원으로 전년 대비 각각 7.5%, 12.5% 증가하였다. 보육예산 증가율이 사회복지 예산 증가율과 유사하여 전년 대비 비중의 차이는 거의 없다. 보육 예산이 차지하는 비중은 보건복지부 예산의 6.1% 그리고 보건복지부 내 사회복지 예산의 7.2%를 차지한다.

복지동향11월호_기획3_1_2023년 보건복지부 총지출, 사회복지, 보육 분야 예산

2023년 보건복지부 일반회계 예산에서 보육 분야 예산의 세부 항목은 예산의 규모 순으로 영유아 보육료 지원(3조 69억 원), 보육교직원 인건비 및 운영지원(1조 7,436억 원), 부모급여지원(영아수당, 1조 6,249억 원), 가정양육수당 지원사업(1,759억 원), 어린이집 확충(492억 원), 시간제보육 지원 (204억 원), 보육진흥원 운영지원(218억 원) 등으로 구성된다. 2022년 추가경정 예산과 비교하여 2023년 예산안은 14.4% 증가하였다. 부모급여 지원 예산이 336% 증가하여 보육 분야의 세 번째 큰 사업으로 자리하게 되었다. 부모급여지원은 2023년 순증만 1조 2,762억 원에 달한다. 반면 영유아보육료, 가정양육수당, 어린이집 확충, 시간제보육 지원 등 다수의 보육 사업은 지원대상 아동의 감소에 따라 예산이 크게 감소하였다. 한편 보육 분야 예산변화는 전년도 본예산 대신 추가경정 예산과 비교하는 것이 타당한데, 보육의 추가경정 예산은 본예산이 삭감되거나 필요 경비의 부족 등을 관례적으로 반영하는 것과 달리 실제 지원아동 수의 오차에 의해 발생하여 오히려 본예산보다 감소하였다. 이는 어린이집 이용률에 따른 지원아동 추계의 오차에 따라 재정이 탄력적으로 운용되었기 때문이다.

세부사업 평가

복지동향11월호_기획3_2_ 2023년 보건복지부 보육 분야 예산안

영유아보육료 지원

영유아보육료 지원은 전년에 비해 5.4% 감소한 3조 69억 원이 편성되었다. 전년 대비 1,712억 원이 감소한 수치이다. 영유아보육료 지원은 지원 단가를 3.0% 인상하였음에도 불구하고 출생아 수가 급감(5.7%)함에 따라 0-2세 보육료 지원인원도 2022년 56.2만명에서 2023년 53만명으로 줄어든 영향을 받았다. 보육인원 감소는 지속되고 있다. 0-2세 보육료 지원 아동 인원은 2019년 78.5만명, 2020년 69.1만명, 2021년 67.4만명, 2022년 59.7만명, 2023년 53만명으로 불과 5년 만에 25.5만명이 감소하였다(△32.5%).

반면 영유아보육료 세부 지원사업 중 장애아보육료과 연장형보육 지원은 증가했다. 장애아보육료 지원은 2022년 586억 원에서 2023년 651억 원으로 65억 원 증가하였고 연장형 보육 지원은 692억 원에서 775억 원으로 83억 원 증가했다. 이는 지원단가 인상과 함께 시간에 따른 사각지대 돌봄서비스를 확충하였기 때문이다. 어린이집 이용 만 12세 이하의 장애아동을 대상으로 하는 장애아보육료 지원의 지원단가 3.0% 인상과 함께 수급대상을 1천 명 늘렸고, 연장보육료 지원은 지원대상을 6만 명 늘렸다. 또한 그 밖의 연장형 보육료(야간과 휴일) 보육료를 약 25% 인상하여 예산 순증이 34억 원에 달한다.

보육교직원 인건비 및 운영지원

보육교직원 인건비 및 운영지원 예산은 1조 7,436억 원이 편성되었고 전년 대비 3.3% 증가해 매년 지속적인 증가세를 보이고 있다. 이는 보육 종사자 인건비와 처우개선비 인상 때문이다. 2023년은 보육교직원 인건비 지원단가를 1.7% 인상하였고 지원 인원도 국공립과 법인 어린이집의 경우 1,139명 증가하였으나, 영아전담(92명), 장애아전문(184명), 장애아통합(133명)은 감소하였다. 그러나 인건비 지원단가 1.7% 인상은 공무원 보수 인상률에 준하는 것으로, 최저임금 인상률(5.0%)에 비해 매우 부족한 수준이다. 더구나 보육교직원 처우개선비 총액은 11.2% 감소하였다. 교사겸직원장 지원비는 전액 삭감되어 예산 반영이 되지 않았고, 교사 근무환경개선비 지원단가를 전년과 같이 동결함과 동시에 전체 지원인원이 11,918명 감소하였다.

부모급여

2023년 부모급여 지원 예산은 1조 6,249억 원이다. 영아수당과 마찬가지로 국고지원비율은 서울 25~45%, 지방 55~75%이다. 전체 국고보조율이 68.85%로 지방자치단체 지방대응비를 포함하면 전체 사업예산은 2조 3,600억 원에 달한다. 부모급여지원은 종일제 보육 및 아이돌봄서비스를 이용하지 않은 만 2세 미만 모든 아동을 대상으로 2023년 만 0세 70만 원, 만 1세 35만 원을 지원하는 사업이다.
이 사업은 2022년 시행된 영아수당 지원사업(만 0세 기준 30만 원)을 명칭 변경하고 지원 금액을 상향한 것이다. 윤석열 정부 국정과제(46번)으로 2024년부터는 만 1세 아동에 월 100만 원 지급을 추진하고 있어, 내년에는 관련 예산이 더욱 증가할 예정이다.

가정양육수당

가정양육수당 예산은 2022년 대비 63.6%가 감소한 1,759억 원으로 편성되었다. 본예산 대비로는 65.4% 감소한 수치인데, 이는 부모급여 지원으로 가정양육수당 지원(만 2세 이상 10만 원) 아동 수가 2022년 월 42.7만명에서 2023년 월 18.9만명으로 크게 줄었기 때문이다. 가정양육수당 지원은 어린이집이나 유치원을 이용하지 않고 가정에서 양육하는 취학 전 아동에게 현금을 지원하는 사업이다. 보육시설 미이용 아동 가족에 대한 형평성 차원에서 2009년부터 시행하였다. 도입 초기에는 24개월 미만, 36개월 미만 아동을 대상으로 10~20만 원을 지원하였으나, 2013년 이후 최대 86개월까지 초등학교 취학년도 2월까지 지원기간을 확대하였고, 2022년에는 영아수당 도입에 따라 만 2세 이전 아동은 가정양육수당 대상에서 제외되었다. 이에 2021년 예산은 7,607억 원에 달하였으나 2022년 4,829억 원으로 크게 감소하였고, 2023년은 부모급여(영아수당) 대상 아동인 2022년 이후 출생아가 만 2세부터 가정양육수당 지원대상이 되는 시점과맞물려 지원 대상이 크게 감소했다. 만 2세 이상 아동은 대부분 어린이집과 유치원을 이용하고 있어 (만 2세 98.6%, 만 3세 97.4%, 만 4세 101.4%, 만 5세 95.9% – 일부 중복). 가정양육수당의 실효성이 크지 않다. 부모급여, 아동수당 등 기타 육아지원제도와의 정합성을 고려하여 존속 여부를 재검토해야 한다.

시간제보육 지원

시간제보육 지원도 전년에 비해 2.2% 감소한 204억 원이 편성되었다. 이 사업은 무상보육 및 무상교육 지원을 받지 않는 6~36개월 영유아에 한하여 보육서비스를 제공하는 사업이다. 예산감소의 이유는 지원인원 감소에 따라 보육료가 1.4% 감소하였고 인건비도 5.1% 감소하였다. 시간제보육은 대국민 만족도가 높으며, 필요한 시간만 이용하고 자부담도 시간당 1,000원에 불과하여 매우 효율적인 사업이다. 다만 시간제보육 제공기관이 전국적으로 충분치 않아서 사업량이 작은 한계가 있다. 2022년의 경우 전국에 시간제보육반은 890개에 불과하다. 2019년 490개에 비해 대폭 증가하였으나 여전히 제공기관 확대 노력이 병행되어야 한다.

어린이집 확충

어린이집 확충은 2023년 492억 원으로 전년 609억 원에서 대폭 삭감(△19.3%)되었다. 국공립 신축이 전년대비 29.3% 삭감되었고, 국공립 장기임차 46.6% 삭감, 매입 어린이집 예산도 33.3% 삭감된 영향이다. 다만 장애아전문 어린이집 신축은 신규 2개소로 20.9% 증가하였다. 이러한 방향은 공공보육 이용률 50%를 달성하겠다는 국공립어린이집 확충 목표에서 선회한 것이다. 국공립 신축은 정책 목표 550개에서 한참 모자란 33개소 예산이 편성되었다. 2022년 기준 국공립 어린이집 이용률은 여전히25%에 불과하다.

어린이집 기능보강

어린이집 기능보강 예산도 전년 대비 10% 줄어든 35억 원이 편성되었다. 전년도 예산이 이미 크게 줄어든 상태였으므로 2021년 예산 68억 원에 비해서는 절반에 가까운 감소이다. 2019년 983개소 그리고 2020년 1,004개소에 비해 2023년 기능보강 지원 시설 수는 493개소에 불과하다. 어린이집 증개축은 4개소, 개보수 183개소, 장비비 지원이 252개소이다. 어린이집 기능보강 사업은 어린이 안전사고 예방과 밀접한 관계에 있다. 적절한 보육환경 조성을 위한 예산 편성이 필요하다.

결론

이번 예산은 새 정부 보육 정책의 방향을 매우 분명하게 보여주었다. 보육서비스의 질적 향상을 위한 공공인프라 확충이나 종사자 처우개선은 정책 우선 순위에서 후퇴하였고, 반면 부모급여를 통한 보편적 현금급여로 저출생 문제에 대응하겠다는 의지를 분명히 하였다.

이러한 정책 방향은 만 2세 미만 영유아 돌봄은 부모의 역할로, 만 2~5세 돌봄은 사회적 돌봄으로 양분한 것이기도 하다. 영유아는 돌봄은 여성의 노동시장 및 사회참여를 장려하는 무상보육을 제공하는 대신 부모의 가정 내 양육활동을 장려하는 현금지원으로 구분한 것이다. 정부가 밝힌 부모급여의 추진배경도 출산 및 양육으로 손실되는 소득을 보전하고 영아기 돌봄을 두텁게 지원하기 위해 보편수당을 지급한다는 것이었으며, 기대효과는 육아휴직급여의 소득대체율 제고 및 휴직급여제도의 사각지대 보완이었다. 즉 여성의 휴직을 장려하는 정책과 다름없다. 일·가정 양립을 위한 공적 돌봄 제공 대신 여성을 가족 돌봄으로 회귀시키는 구조적 성차별 위험성을 지니고 있다.

물론 부모급여의 추진배경은 일면 타당하다. 여성을 모두 여성노동자로 한정할 수 없고, 육아휴직 사용은 안정된 일자리를 가진 여성만 가능하였기 때문에, 현금급여를 통해 개인의 선택권을 보장하여 가정 내 돌봄을 사회적으로 인정하고 지원한다는 취지는 긍정적이다. 그러나 부모급여가 구조적 성차별 극복과 일·가정양립에 미치는 영향, 아동수당과 함께 현금급여의 영유아 편중 현상, 육아휴직수급자에 대한 중복급여, 무엇보다 약 7,000억 원 이상의 지방대응비를 부과하여 지방자치단체의 재정부담을 심각하게 초래하는 위험 등은 충분히 검토되지 않았다. 이에 정치 포퓰리즘에 따른 급작스런 매표 정책이라는 의심쩍은 비판에서 자유로울 수 없다.

부모 돌봄과 보육시설 돌봄의 구분은 최근의 영유아의 보육시설 이용률이 증가하는 통계와도 사뭇 다른 방향이다. 2019년 12월 기준 미취학 영유아의 어린이집 이용률은 56.9%였으며 만 0세는 20.2%에 불과하였으나, 2021년 12월 기준 어린이집 영유아의 이용률은 80.8%이며, 만 0세의 경우 47.1%까지 급증했다(영유아주요통계, 2020, 2022). 불과 얼마 전까지 다수의 영아 가정은 출산휴가, 육아휴직, 휴직을 사용하고 또한 친인척을 통한 사적 돌봄을 통해 직접 가정 내 돌봄을 선호하였으나, 최근 수년 간 공보육에 대한 투자가 지속되면서 국공립어린이집 이용률이 크게 상승하고 있었던 것이다.

전체 90%가 넘는 미취학 아동은 어린이집과 유치원을 이용하고 있다. 이러한 공적 인프라에 대한 투자와 종사자 처우개선은 모르쇠로 하고, 가정 내 돌봄을 지원하여 소득하락을 방지하겠다는 것은 오늘날 여성 일자리와 가족의 성격에도 부합하지 않는다. 부모 돌봄의 형평성을 높이는 정책은 아랫돌 빼서 윗돌 빼는 것이 아니라 공적 돌봄의 우선투자에따르는 부수적 조치에 걸맞다고 해야 한다.

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