월간복지동향 2023 2023-02-01   32446

[기획1] 우리나라 노인의 빈곤실태와 대응방향

김태완 한국보건사회연구원 선임연구위원 

2023년은 노후소득보장 측면에서 중요한 한 해로 기억될 것으로 보인다. 언론 등을 통해 알려진 것과 같이 현 정부의 3개 개혁(노동, 교육, 연금) 과제 중 하나가 연금개혁이며, 올해 주요한 결과들이 발표될 것으로 보인다. 현재 정부는 제5차 국민연금재정계산을 통해 국민연금의 현재 상황과 미래 변화에 대해 준비하고 있으며, 국회 역시 별도의 연금개혁특별위원회를 구성하여 연금개혁 방안에 대해 심도 있는 논의를 진행하고 있다. 국민연금이 우리 사회의 주요한 화두로 대두되는 이유는 무엇일까? 

먼저 그 이유로 들 수 있는 것이 높은 노인빈곤 문제이다1). 아래 [그림 1-1]에서 보듯이 최근 자료 기준으로 다른 빈곤율에 비해 노인 빈곤율은 여전히 가장 높은 수준인 것으로 나타나고 있다. 국가는 세계 10대 교역국으로 선진국 반열에 들어섰지만, 오랜 기간 국가 발전에 기여한 노인의 삶은 매우 척박한 것이다. 

노인 빈곤율은 시간이 지나며 일부 감소하고 있지만, 여전히 통계청 자료 기준으로도 높은 수준이며, 무엇보다 노인의 낮은 소득은 자존감을 낮추고, 생활의 어려움을 유발하면서 정서적인 문제로 연결될 수 있다는 우려이다. OECD 통계 중 우리나라의 자살률은 심각한 수준이다. 특히 노인의 자살률이 다른 연령대에 비해 높고, 이는 우리나라의 높은 자살률에 큰 영향을 미치고 있다. 향후 노인빈곤과 자살 문제를 해소하는 것이 무엇보다 중요한 문제일 것이다.

여전히 암울한 것은 베이비붐세대가 고령세대로 진입하면서, 고령화 심화와 더불어 이들의 미래 역시 불투명하다는 점이다. 늘어나는 고령층 중 1인 가구가 크게 증가할 것으로 예상되고 있다. 통계청 장래 가구 추계에 의하면, 1인 가구 비중이 2020년 31.2%에서 2050년 39.6%로 크게 증가하고, 주요 연령대는 60대 이상으로 전환될 것으로 예측되고 있다. 고령가구만을 기준으로 해도 2020년 1인 가구(34.9%), 부부가구(34.7%), 부부+자녀가구(9.6%) 순이었지만, 2050년에는 1인 가구(41.1%), 부부가구(34.8%), 부부+자녀가구(7.1%) 순으로 변할 것으로 전망되어 역시 고령의 1인 가구가 많이 증가할 것으로 예상되고 있다(통계청, 2022). 혼자 사는 1인 가구는 소득활동이 다른 가구유형에 비해 활발하지 않고, 정서적인 어려움도 함께 나타날 가능성이 높다는 점에서 노인층의 변화에 주목하지 않으면 현재의 빈곤과 자살 현상은 쉽게 줄어들지 않을 것으로 보인다.

이렇게 간단한 통계만 살펴봐도 노인빈곤 문제의 심각성을 인식할 수 있으며, 이를 해소하기 위한 노력들이 필요하다는 점을 알 수 있다. 그래서 현재 추진되고 있는 국민연금 개혁에 우리가 주목할 수 밖에 없는 것이다. 문제는 현재 진행되고 있는 국민연금 개혁이 국민적 합의를 통해 잘 추진된다 하더라도 현재 시점의 노인에게는 영향을 크게 주지 못한다는 것이다. 즉 현재의 논의는 미래세대에 대한 부담과 적정노후소득 수준을 어떻게 보장하는 것이 바람직한 것인지에 대해 초점을 두고 있을 뿐 현세대 노인 빈곤문제는 주요한 논의 주제가 되고 있지 못하다. 만약 국민연금 개혁이 모수개혁이 아닌 구조개혁으로 방향을 잡고, 국민연금-기초연금-공공부조 등으로 연계되는 새로운 노후소득보장 방안이 마련된다면 현세대 노인빈곤 문제도 해소될 것이라는 기대를 해볼 수 있지만, 언론을 통해 나오고 있는 내용은 이와는 다소 거리가 있는 것으로 보여진다.

우리가 노인빈곤 문제에 관심을 가지게 될 때, 고려해야 하는 사항은 현세대 노인과 미래세대 노인에 대한 분리 대응이다. 국민연금은 1988년 처음 도입되었지만 초기 대상은 10인 이상 사업장 근로자를 대상으로 하였으며, 이후 제도 확대를 통해 1999년 전국민 국민연금시대를 맞이하게 되었다. 국민연금 급여인 노령연금의 경우 20년 가입시 완전노령연금을 10년 이상 가입해야 노령연금을 받을 수 있게 된다. 최소 10년 가입을 기준으로 보면, 2023년 85세 이상(1938년생) 중 과거 10인 미만 사업장 근무자는 노령연금을 받지 못하며, 74세 이상(1949년) 중 과거 주된 일자리가 자영업 등에 종사한 경험이 있는 노인도 노령연금을 받지 못하게 된다. 이와 같은 문제는 아래표를 통해 어떻게 나타나는지 알 수 있다. 65세 이상 중 20년 이상 가입자는 약 74만 명(만 65세 이상 인구대비 약 8.4%)이며, 이중 100만 원 이상의 급여를 받는 대상은 절반에 못 미치는 약 30만 명에 불과하다. 10∼19년으로 확대시 200만 명으로 증가하지만 역시 100만 원 이상 노령연금 수급자는 매우 미미한 수준이다. 즉 국민연금 노령연금으로는 현세대 노인에 대한 빈곤완화를 기대하기 힘든 구조이다.

현세대 노인을 위한 빈곤대응은 세 가지 축에서 검토해 볼 수 있다. 소득이 낮은 빈곤노인에 대해서는 먼저 공공부조제도인 기초생활보장제도를 통한 보호이다. 기초생활보장제도는 마지막 안전망 역할을 하고 있으며, 빈곤 노인을 위해 우선적으로 고려되어야 할 영역이다. 2015년 7월 맞춤형 급여 도입을 통해 기준중위소득 30% 이하에게는 생계급여가 제공되고 있다. 기초생활보장제도 수급자 중 노인의 비율은 2021년 31.7%를 점유하고 있으며, 만 65세 이상 노인 대비로는 9.6%에 이르고 있다. 노인 열 명 중 한 명은 기초생활보장을 수급하고 있는 것이다. 2015년 맞춤형 급여 도입 당시 6.4% 수준과 비교시 많이 증가한 것이다. 수급노인이 증가한 주요 원인은 무엇보다 부양의무자 기준이 완화 혹은 폐지되면서이다. 제도 변경 당시 교육급여에서 부양의무자 기준이 폐지되었으며, 2018년 10월에는 주거급여 부양의무자 기준이 폐지되었다. 이때 노인의 수급비율이 2017년 6.1%에서 2018년에는 7.4%로 증가하였다. 이후 생계급여도 단계적으로 부양의무자 기준이 완화되다가 2021년 10월 폐지되면서 역시 노인수급비율이 증가한 것이다. 그러나 부양의무자 소득이 1억 원 이상, 자산이 9억 원 이상인 경우는 부양의무자 기준이 남아 있어, 이에 대한 평가를 통해 완전하게 부양의무자 기준을 폐지하고자 하는 노력이 필요할 것이다.

빈곤노인은 기초생활보장제도가 지원을 하고 있다면, 이외의 노인에 대해서는 기초연금과 공적연금이 주요한 빈곤완화 기능을 수행하고 있다. 기초연금의 경우, 전체 노인의 하위소득 70%에게 월 32만 원(2023년 단독가구)을 지급하고 있다. 여기에 국민연금 노령연금이 합해지면서 일정한 노후소득보장이 가능한 것이다. 문제는 현재 중위소득을 보면 2021년 기준 3,174만 원(연, 월 약 265만 원)수준이다. 상대빈곤 기준인 중위소득 50%로 보면 약 130만 원 대로 기초연금과 국민연금의 노령연금을 합해도 빈곤선을 넘어서기 어렵다. 결국 많은 노인들이 연금을 통한 소득보장이 어려워 노동시장에 참여하여 일을 통해 벌어들인 근로소득이 없으면 빈곤을 벗어나기가 어려운 상황이다. 이미 설명한 것과 같이 현재 진행되고 있는 국민연금 개혁은 현세대 노인에게는 영향을 주지 못한다. 따라서 일정하게 영향을 줄 수 있는 부문은 기초연금을 통해서이다. 현 정부도 국정과제로 기초연금을 현재보다 인상한 월 40만 원을 약속하고 있다(국정과제 42번, 제20대 대통령직인수위원회, 2022). 기초연금에 대한 인상은 노인빈곤 완화에는 일정부문 영향을 줄 것으로 보인다. 하지만 빈곤율을 대폭 완화하는 데는 한계가 있을 것이다. 노인빈곤에 대응하기 위해서는 기초연금과 국민연금 간의 관계를 어떻게 설정할 것인지에 대한 검토가 선행되어야 한다. 이는 연금에 대한 구조개혁을 의미하는 것으로 향후 개혁 추이를 지켜볼 필요가 있다.

지금까지 논의가 현금성 급여를 통한 노인빈곤 완화이었다면, 노인의 사회적 역할 제고와 건강증진, 일을 통한 복지 차원에서 노인빈곤 완화를 검토할 수 있다. 대표적인 것이 노인일자리 사업을 통해서이다. 지난 해 예산 논의 시 노인일자리 사업 규모 축소가 논쟁이 된 바가 있다. 현실적으로 정년이 법적으로 정해진 속에서 계속해서 일하고 싶어도 일반 노동시장에 참여하여 소득 활동을 하기 어려운 상황이다. 외부적인 요건하에서 노인이 일을 할 수 있도록 함으로써 소득 창출이 가능한 방안은 노인일자리 사업을 통해서이다. 노인일자리 사업도 꾸준히 성장하여 2021년에는 836천 개의 일자리를 제공하였다. 하지만 문제는 월 27만 원 급여가 지급되는 공익형 일자리가 61만 개로 대부분을 점유하고 있는 점이다(한국노인인력개발원, 2022). 민간과 연계된 사업(시장형 사업단, 취업알선형 등) 참여는 크지 않은 것이 한계로 보여지며, 이 점이 지난 해 노인일자리 사업에 대한 예산조정의 원인을 제공한 것으로 보인다. 따라서 시장형, 민간주도의 일자리 제공 등이 포함되는 제도 개선이 요구되는 부문이다. 즉, 노인일자리 사업이 노인빈곤에 일정한 영향을 주고, 노인의 사회적 역할을 제고하기 위해서는 새로운 형태의 사회참여가 가능하도록 사업 다변화를 추진하고, 여기에 더해 오랜 기간 고정된 공익형 급여를 상향할 필요가 있다.

지금까지 현세대 노인의 빈곤완화를 위한 주요한 방안에 대해 살펴보았다. 하지만 이들 제도를 통해서는 빈곤노인 혹은 차상위 노인 정도의 소득을 높이는데 기여할 뿐 실질적 빈곤 완화에는 한계가 있다. 따라서 현세대 노인이 좀 더 노동시장에 안정적으로 참여할 수 있도록 여건을 개선하는 것과 동시에 제도 운영에 한계가 있지만 노인이 가지고 있는 자산을 활용하는 주택연금, 농지연금 등의 추가적 소득보장수단을 활용할 필요가 있을 것이다.

미래세대 노인, 베이비붐세대 노인을 위한 노인빈곤 완화 방안은 무엇이 있을까. 앞에서 제시한 것과 같이 현재는 국민연금 개혁에 대해 주목해야 한다. 국민연금에 대한 논의방향은 재정안정화와 노후소득보장이라는 두가지 쟁점이 논의되고 있는 것으로 알고 있다. 과도한 재정안정화 추구는 미래에도 노인 빈곤율이 30%대 후반을 벗어나지 못하게 할 수 있다. 반면에 노후소득보장만을 강조하다 보면 역시 미래세대에 대한 부담을 가중시킬 수 있다. 매우 어려운 난제를 연금개혁이 담고 있어, 향후 사회적 합의 과정에 주목할 필요가 있다. 국민연금 이외의 정책 방향으로는 현재 50대에 해당되는 중고령층이 계속해서 노동시장에 남아 있을 수 있도록 해야 한다. 과거의 노인세대와 달리 현세대 노인은 의료 기술의 발달, 식생활 개선 등으로 60대에도 일을 할 수 있는 여력을 가지고 있다. 따라서 중고령세대가 노후에도 일을 할 수 있도록 노동시장에 대한 조건이 개편되어야 한다. 우리의 노동시장 현실을 보면 주된 일자리에서의 은퇴시기가 49세로 이미 50대 이하로 내려섰다. 50대 이후에는 새로운 노동환경에 적응해야 하는 것이다. 중고령 연령의 미래 세대 노인을 위해서는 평생교육이 강화되어야 한다. 직업전환, 직업훈련 및 교육 등을 통해 새로운 일자리로의 전환이 가능하도록 지원해야 한다. 결국 계속해서 일을 할 수 있도록 함으로써 노후준비 기간을 늘리는 것이 필요한 것이다. 이외에 국민연금 개혁만큼 사회적 합의가 어렵지만, 법적으로 정해져 있는 정년기준을 어떻게 할 것인지에 대한 고민도 필요하다. 이제 2030년대에 들어서면 일을 할 수 있는 생산가능인구의 고령화가 심해지고, 노동력 공급문제에 직면할 수 있다2). 따라서 건강하고 일을 할 수 있는 고령층이 일자리에 계속해 남아 있을 수 있도록 정년과 관련된 사회적 논의가 진행되어야 할 것이다. 현재와 같이 호봉제 형태의 급여방식에 대한 전환도 검토되어야 할 것이다3).

지금까지 노인빈곤 현실과 이에 대한 쟁점 혹은 대응방향을 간단히 살펴보았다. 이미 한국의 고령화는 빨라지고 있으며, 이에 더불어 노인빈곤 문제 역시 심각해지고 있다. 노인세대가 한국 사회에서 안정적으로 삶을 유지하고, 여생을 즐겁게 보낼 수 있도록 우리 모두가 준비해야 한다. 현실적으로 노인빈곤 해소를 위해서는 많은 쟁점이 있고 해소해야 할 사항들도 있지만, 그렇다고 마냥 늦추어서는 빈곤문제를 해소할 수 없다. 적극적으로 사회구성원이 힘을 합해서 노인빈곤 문제 해결을 위한 대안을 제시하고 이를 실천해 나가야 할 것이다.


1) 연금 연구자에 따라서는 재정안정화를 우선 순위로 둘 수도 있으며, 소득대체율 조정 등 급여 수준제고에 우선 순위를 둘 수도 있다

2) 통계청 장래인구추계 기준으로 생산연령인구는 2020년 3,738만 명에서 2040년에는 2,852만 명으로 줄어들 것으로 예측되고 있다(통계청, 장래인구추계, 2021)

3) 노동계는 직무급 전환으로 인해 노동자의 권리가 침해될 소지가 있는 것을 우려하고 있다. 직무급 전환을 위해서는 노동자의 참여가 보장되어야 하며, 단순 직무급으로 전환이 아닌 보상과 생활급이 동시에 반영될 필요가 있다

참고문헌

국민연금연구원. 국민연금공표통계(2021년 12월말 기준)

제20대 대통령직인수위원회. (2022). 윤석열 정부 110대 국정과제

통계청. 장래가구추계: 2020~2050년. 보도자료(2022.06.28.)

통계청. 장래인구추계: 2020~2070년. 보도자료(2021.12.09.)

한국노인인력개발원. (2022). 2021년 노인일자리 및 사회활동 통계동향.

OECD. Data-Poverty Rate. (2023.01.20. 인출) (https://data.oecd.org/inequality/poverty- rate.htm)

통계청. 국가통계포털(KOSIS)-소득분배 및 자살률 지표

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