김소진 인제대학교 법학과 강사
들어가며
2023년 1월 30일부터 의료시설, 대중교통 등을 제외하고 실내에서 마스크 착용 의무가 해제되었다.1) 마스크 없이 외출하는 것은 상상조차 할 수 없었던 지난 3년을 돌이켜보면 끝이 날 듯 끝이 보이지 않던 팬데믹이 이제 새로운 국면에 접어드는 것으로 보인다. 그러나 팬데믹으로 인해 드러난 한국 사회의 차별과 불평등은 여전히 과제로 남았다.2)
물론 바이러스는 사람을 가리지 않으므로 누구나 감염될 수 있고, 누구든 전염병의 ‘숙주’가 될 수 있다는 점에서 사람은 모두 평등하고 약한 존재3)라고 할 수 있다. 그러나 코로나19의 전세계적인 확산은 단순한 감염병에 그치지 않고, 현실화된 위험으로 재난(災難; disaster)이 되었다. 그리고 (자연)재난은 사람들에게 ‘동등한’ 영향을 미치지 않는다(Natural disasters do not affect people equally).4) 다시 말해 “모두에게 평등하고, 일부에게 불평등한 재난” 5)은 팬데믹을 지나오는 동안, ‘모든 사람은 평등하지 않고, 젠더·계급·인종 등에 따른 차별과 사회적 불평등이 내재되어 있다’는 사실을 역설적으로 드러내고 있다.7)
따라서 재난으로 인한 불평등이 개인적인 것이 아니라 사회구조적인 것이고, 특히 재난에서 젠더불평등으로 인해 더욱 심화된다면, 재난관리와 대응 체계 역시 젠더 관점(gender perspective)에서 재구조화할 필요가 있다. 이러한 문제의식에 기초하여 젠더 관점에서 재난 불평등을 살펴보기 위해 여성의 재난취약성에 대하여 살펴본 후 젠더 관점에 서 재난대응체계의 방향을 모색하고자 한다.
재난과 재난약자
먼저 재난(災難; disaster)이란 무엇인가? 재난 및 안전관리 기본법(이하 ‘재난안전법’이라고 함) 제2조 제1호는 ‘“재난”이란 국민의 생명·신체·재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것’이라고 정의하고 있다. 그리고 재난의 유형을 자연재난과 사회재난으로 구분하고 있는데, 재난의 유형은 위의 <표 3-1>과 같다.
한편 유엔재해위험경감국(UN Office for Disaster Risk Reduction; UNDRR)은 재난을 ‘광범위한 인적, 물적, 경제적 또는 환경적 손실 및 영향을 수반하여 공동체나 지역사회가 자체 자원을 이용해 대응할 수 있는 능력을 넘어서는 공동체 또는 사회의 기능상 심각한 혼란’ 상태로 정의한다.8) 구체적으로는 위험에 대한 노출, 현재의 취약한 상태, 잠재적으로 부정적인 결과를 줄이거나 대처하기에 불충분한 능력 또는 조치의 조합에 의해 설명된다. 즉 재난의 피해 정도는 재난(혹은 재해)이 갖는 위험의 정도와 취약성과 대응 역량에 따라 피해 정도가 결정된다.9) 예컨대 대형재난이라 하더라도 취약성이 낮으면 그 피해 정도는 심각하지 않을 수도 있고, 반면 재난의 위험성과 취약성이 높더라도 재난관리체계를 잘 갖추어 재난에 대한 대응능력이 뛰어난 경우에는 대형재난으로 이어지지 않을 수도 있다.10)11) 그러므로 재난을 정의하기 위해서는, 현상으로서의 재난 그 자체 외에도 인적 요소, 즉 취약성과 대응능력과 같은 재난을 구성하는 요소를 고려하여 재난의 복합성을 이해할 필요가 있다.12) 이런 측면에서 재난약자의 개념도 재난 발생 시 위험의 노출과 현재의 취약한 상태(신체적·사회적·경제적 요인)와 재난 발생 이후의 피해를 회복할 능력에 따라 개념화할 수 있는데 그렇다면 여성은 재난약자인가?
여성의 재난취약성
재난은 특정한 사람을 가리지 않고 누구에게나 동일하게 발생한다. 그러나 각 개인이 처한 신체적·사회적·경제적 상황에 따라 피난이 어렵거나 재난 피해 발생 시 그 피해가 현저하거나 혹은 회복이 어려운 경우, 이를 ‘재난에 취약하다’라고 할 수 있을 것이다. 그렇다면 여성은 재난에 취약한가? 이에 대한 선행연구를 살펴보면 아래와 같다.
재난 발생 시 남성과 여성, 노약자와 아동 모두의 취약성이 증가하지만, 남성보다는 여성들의 취약성이 더 높고, 재난의 피해에 크게 노출되는 것으로 연구되었다. 예컨대 2004년 인도양 쓰나미 발생 시, 여성사망자의 숫자는 평균적으로 남성의 3배에 달했으며, 한 마을에서는 여성사망자가 80%에 육박하는 곳도 있었다. 이는 여성이 아동과 노인들의 돌봄을 책임져야 하는 상황에서 대피가 쉽지 않았으며, 많은 경우 수영을 하지 못하거나 긴 치마 때문에, 혹은 남편들이 잡아 오는 수산물을 가공하기 위해 곧 쓰나미가 덮칠 해안가에서 대기하고 있었기 때문인 것으로 조사되었다. 1991년 방글라데시의 사이클론으로 인한 홍수의 경우, 14만 명의 사망자 중에서 90%가 여성이었다. 미얀마를 강타했던 2008년의 사이클론의 경우 사망자 중 61%가 여성이었고 여성 희생자는 18세-60세 사이의 연령대에서 가장 높았다.13)
특히 재난으로 인한 직접적인 피해뿐만 아니라 재난 이후, 여성이 겪는 피해에 대한 연구를 살펴보면 아래와 같다.
해외의 사례의 경우의 유럽, 아시아, 남미의 국가들에서 코로나19 팬데믹 기간 중 가정폭력 신고가 유의미하게 증가하는 현상이 보고되었다. 프랑스에서는 3월 17일 코로나19로 인한 봉쇄조치 이후 가정폭력 신고율이 전국적으로 30% 이상, 파리에서는 36% 이상 증가하였다. 영국의 대표적인 가정폭력 피해자 지원단체인 Refuge에 접수된 가정폭력 신고 건수와 웹사이트 접속 건수는 이동제한 조치가 시작된 이후 각각 25%, 150%씩 증가하였 고, 사이프러스, 싱가포르, 아르헨티나에서는 팬데믹 이후 가정폭력 피해자의 긴급전화 사용률이 25% 이상 증가한 것으로 나타났다.
캐나다, 독일, 스페인, 영국, 미국에서도 코로나19 이후 가정폭력 발생과 폭력 피해자에 대한 긴급 피난처 제공 요구가 모두 증가하였다. 팬데믹 선언 이후 가정폭력 신고 및 발생이 증가하는 현상은 이동제한조치, 공적 활동의 금지, 외출 제한 등 코로나19 대응조치로 인해 집에 머무르는 시간이 길어지면서 가해자의 폭력에 노출될 수 있는 물리적인 시간은 증가하는 반면, 도움을 구할 수 있는 지원기관들의 운영은 축소되거나 중단되는 데 따른 결과로 해석된다.14)
이와 같이 재난 발생과 그 이후를 모두 포함하여 여성들이 재난 시에 겪게 되는 어려움과 취약성의 특징을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 안전에 대한 취약성으로 재난 이후 여성의 신체적 안전을 위협하는 상황들에 놓이게 되는 경우가 있다. 예컨대 2011년 일본의 동북부 지진 당시 대피소에서 발생한 성폭행 사건15), 구호물자를 배급해주는 요원에게 강간을 당한 사례, 자신을 구해준 남자에게 강간을 당한 사례가 있었다. 둘째, 경제적 측면에서의 취약성이 증가된다. 재난 후 경제적 수입원이 중단된 상태에서 성인지적인 인도적 지원이 이루어지지 않는 경우에 여성의 취약성은 극대화된다. 우리나라의 경우 지난해, 코로나19 재난지원금 지급 시, 세대주에게 일괄 지급하는 방식이 문제가 되었다. 예컨대 대부분의 세대의 세대주가 남성인 경우가 많고, 재난지원금의 성격은 개인에 부과하는 것임에도 불구하고 세대주에게 지급함으로서 세대주가 아닌 여성, 아동들은 사실상 지원을 받지 못하게 되었다.16) 셋째, 재생산과 보건 측면에서의 취약성으로 특히 임산부인 경우 특별한 보호가 필요하고, 생리대나 피임약 등과 같이 남성에게 필요하지 않은 물품이나 약품이 필요하다. 마지막으로 사회적 취약성으로, 재난 이후 여성에게 요구되는 돌봄 및 가사노동을 비롯한 가족부양의 부담이 가중되어 교육 기회를 박탈당하거나 재난 이후의 삶을 회복하는 데 더욱 취약해질 수 있다.17)
한국의 재난안전관리 체계에 대한 젠더 관점의 방향 모색
앞서 살펴본 것과 같이 재난에서 여성의 취약성은 개인적 요인이라기보다 재난 이전(평상시)에도 존재한 젠더불평등에 의한 구조적 문제로 이해된다. 물론 젠더불평등의 문제는 전혀 새로운 것이 아니다. 다만 팬데믹이 여성에 대한 차별과 불평등을 더욱 악화시키고 가시화하게 된 것일 뿐이다.18) 그렇다면 재난 이후의 일상 회복과 ‘정상’으로 돌아가는 정상 회귀 담론은 여성에게는 그저 과거인 미래로 가자는 말과 다르지 않다. 그렇기 때문에 이제는 ‘젠더 관점의 회복과 정상성’을 논의하여야 한다.19) 특히 현재의 재난관리 체제를 젠더 관점(gender perspective)에서 재구조화하는 재난 대응 및 관리체계의 모색이 요구된다.
한국은 2004년 ‘재난안전법’을 제정하여 국가적 차원에서 재난관리 체계를 수립하기 시작하였는데, 관련 법률과 재난관리 및 대응체계에 대한 젠더 관점을 찾아보기는 어렵다. 한편 국제사회에서는 1990년 이후부터 본격적 재난 대응 체제를 구축하기 시작하여 이 시기에 UN 내에서 재난에 대응할 수 있는 전문기구들을 본격적으로 수립하였고, 재난 대비 가이드라인을 만들어 제도화했다. 또한 1987년에 UN은 1990년대를 자연재해 경감을 위한 10년으로 지정한 바 있으며, 2000년도에는 이를 뒤이을 재난경감국제전략의 실행을 위해 UN 총회 산하에 UNISDR(United Nations Office for Disaster Risk Reduction)을 설립하였다. 그러나 이 시기 재난 예방, 대응, 복구 사업들에 있어서 실질적인 젠더 관점의 반영은 미흡한 수준이었다. 그러나 2000년대에 들어서면서 재난 대응에 있어서 성주류화 전략이 UN기구들을 중심으로 적극적으로 수립되어 특히 2005년 고베에서 개최된 제2차 재난경감국제회의에서는 효고행동강령(Hyogo Framework for Action 2005-2015)이 채택되었다. 본 강령은 젠더를 크로스 커팅 이슈로 규정하고 젠더 관점이 모든 재난에서 위험관리 정책, 계획 및 의사결정 과정에 통합되어야 함을 선언하며, 특히 재난에서의 여성과 여아의 역량에 주목하였다.
그 이후 2015년 제3차 UN 재난경감국제회의에서 효고행동강령의 뒤를 이을 재난위험경감을 위한 센다이 강령(SFDRR: Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030)은 7개의 목표와 13개의 지도원리 및 4개의 우선 조치를 채택하였다. 특히 지도원칙에서는 재난위험경감에 있어서 정책과 실행에 젠더, 나이, 장애, 문화적 특수성이 고려되는 것과 동시에, 여성과 청소년의 리더십이 증진되어야 함을 규정하고 있다. 그리고 여성의 참여를 통해 재난위험을 관리하고, 성인지적인 재난위험경감 정책, 계획, 프로그램을 수행하는 데 필수적이며, 재난 대응 및 복구를 위한 여성들의 역량 강화가 필요함을 밝히고 있다.
현재 국제적으로 재난과 젠더 이슈만을 특화하여 담당하는 기구는 없다. 그러나 MDGs를 잇는 새로운 개발체제인 지속가능발전목표(SDGs)에서는 재난경감을 위한 성인지적 접근을 간과할 수 없으며, UNDP 등의 주요 유엔 기구에서는 이미 재난위험 경감 프로그램에 젠더 관점을 적극 통합하고 있다. UN 내 여성 전담 기구인 UN Women도 재난위험 경감에서의 양성평등과 여성 역량 강화를 위해 주도적인 역할을 담당하고 있다.20)
이런 측면에서 팬데믹 이후의 재난관리 및 대응체계는 재난불평등과 젠더의 문제를 사회구조적 차원에서 이해하고,21) 젠더 관점에서 정책의 방향성을 수립해야 할 필요가 있다. 이를 위해서는 먼저 재난관리 및 대응체계에서 성평등 민주주의(Gender Democracy)의 관점에서 민주성의 확보와 시민참여가 필수적이다. 구체적으로는 재난 시 대피소 등 복구시설의 설계와 관리 및 운영에 대하여 여성의 참여를 보장하고 의견을 반영할 수 있는 민주적 절차가 마련되어야 한다. 다음으로는 재난의 대응과 피해의 회복과정에서 고용, 교육, 가사 노동 및 돌봄 등 공적·사적 영역에서 성별 고정관념에 따른 분업체제를 다시 검토하여, 성평등의 실현이라는 보편적 가치에 기여할 수 있는 방향으로 나아가야 한다. 그리고 재난 상황에서 여성을 약자가 아니라, 재난관리와 대응체계의 동등한 주체자의 지위에서 재난에 취약한 다른 사람들의 목소리에 귀 기울이고 협력하며 연대하는 것이 요구된다. 마지막으로 재난의 복합성을 이해하고 환경, 평화, 에너지, 기후 위기 등의 국경을 초월하는 총체적인 이해와 성찰을 통해 재난관리 및 대응체계가 재구조화되어야 할 것이다.22)
* 이 글은 민주법학 제78호(민주주의법학연구회, 2022)에 게재된 “재난불평등과 젠더, 그리고 팬데믹 이후의 과제”와 2022. 12. 17. 민주주의법학연구회 12월 월례발표회에서 발표한 “재해여성학의 관점에서 한국 재난관련법에 대한 비판적 검토와 제안”을 수정·보완하여 재구성한 글임을 밝힙니다
1) YTN(2023. 1. 29.), “실내 나들이객 ‘북적’…실내 마스크 해제 “기대 반 걱정 반””, 검색일: 2023. 1. 30.
2) 2023. 1. 31. 현재 학술연구정보서비스(http://www.riss.kr/>에서 ‘팬데믹과 불평등’을 주제로 하는 문헌을 검색하면 국내학술지논문은 73건으로 모두 2020년부터 최근까지 발표되었다
3) 김현미, “코로나19와 재난의 불평등”, 김은실 엮음, 코로나시대의 페미니즘 ((주)휴머니스트 출판그룹, 2020), 73쪽
4) E Neumayer/T Plümper, “The Gendered Nature of Natural Disasters: The Impact of Catastrophic Events on the Gender Gap in Life Expectancy, 198-2002”, Annals of the Association of American Geographers vol. 97 no. 3(2007), 561쪽
5) 주필주, “모두에게 평등하고 일부에게 불평등한 재난 :『재난 불평등』. 존 머터. 2020. 장상미 옮김. 파주: 동녘”, 도시연구 제19호(인천 연구원, 2021), 387-396쪽
6) 재난안전법 제3조 1호의 가, 나목
7) 주윤정, “재난이 열어주는 새로운 길 : 코로나19 팬데믹과 인권-생태”, JPI Research Series 2020.12 (제주평화연구원, 2020), 79쪽
8) UNISDR, Terminology on Disaster Risk Reduction, 2009, 9쪽
9) 유엔개발계획(United Nations Development Programme: UNDP)의 재난의 개념요소를 정리하면 아래 <표3-2>와 같다
10) 장은하, “재난과 젠더: 취약성과 역량을 중심으로”, 젠더리뷰 제43호(한국여성정책연구원, 2016), 17-18쪽
11) 국제적십자사-적신월사연맹(International Federation of Red Cross and Red Crescent Societie: IFRC) 역시 비슷한 취지로 재난의 주요 요소로 재난의 위험(hazards)과 취약성(vulnerability), 능력(capacity)를 들고 있다. IFRC, “What is a disaster?”, <https://www.ifrc.org/what-disaster>, 검색일: 2022. 2. 23.
12) 재난의 복합성에 대해서는 김성철, “구조적 폭력의 매개체로서의 재난 : 인간안보, 정의, 거버넌스의 문제”, 분쟁해결연구 제11권 제 3호(단국대학교 분쟁해결연구소, 2013), 122-124쪽 참고
13) 이는 자연재난을 전제로 하고 있으나 재난에서 여성이 남성에 비해 피해 정도가 현저한 것을 알 수 있다. 장은하, “자연재난과 젠더: 개도국 양성평등 제고 가능성과 한국의 성인지적 재난관리정책을 위한 시사점”, 여성연구 제88권 제1호(한국여성정책연구원, 2015), 328쪽 재인용
14) 김효정, “코로나19와 가정폭력: 팬데믹의 젠더화된 효과”, 여성연구 제107권 제4호(한국여성정책연구원, 2020), 12쪽 재인용
15) 한국경제(2021. 3. 13.) “동일본대지진 당시 대피소는 ‘악몽’…”밤마다 성폭행” 증언”, 검색일: 2023. 1. 29.
16) 한겨레(2020. 5. 25.), “재난지원금, 세대주 지원은 옳았는가-양난주” <https://www.hani.co.kr/arti/opinion/column/946385.html>, 검색일: 2023. 1. 29.
17) 장은하, “재난과 젠더: 취약성과 역량을 중심으로”, 젠더리뷰 제43호(한국여성정책연구원, 2016), 19-21쪽
18) 팬데믹 이후 한국사회에서 젠더화된 재난불평등의 문제는 돌봄노동에서의 불평등, 고용불안 등 노동권에서의 불평등, 건강권, 성과 재생산권에서의 불평등, 가정폭력 및 성폭력 등 안전에서의 불평등으로 구분할 수 있다. 자세한 내용은 김소진, “재난불평등과 젠더, 그리고 팬데믹 이후의 과제”, 민주법학 제78호(민주주의법학연구회, 2022), 180-188쪽
19) 재난 발생 시 여성들은 재난에 취약한 사람을 가장 가까이서 돌보며 고통을 완화하는 역할을 해왔음에도 불구하고 재난의 대응방식과 방향을 결정짓는 정책에서 배제되어 왔다. 이에 대해 에코 페미니스트들은 재난 발생시 누가 피해를 입고, 누가 부담을 지는가에 대하여 문제를 제기하고 회복과 복구 과정에서 젠더 정의가 실현되고 있는지를 물으며 지금의 약탈적 자본주의 남성 중심성을 비판해왔다. 그러므로 일상의 회복과 정상회귀담론은 현재 체재에 대한 반성에서 시작하여야 한다. 그런 측면에서 남성중심의 재난 관리 및 대응 체계에서 벗어나 ‘젠더 관점의 회복과 정상성’이 논의되어야 할 것이다. 김현미, “코로나 시대의 ‘젠더 위기’와 생태주의 사회적 재생산의 미래”, 젠더와 문화 제13권 2호(계명대학교 여성학연구소, 2020), 49-50쪽
20) 장은하, “재난과 젠더: 취약성과 역량을 중심으로”, 젠더리뷰 제43호(한국여성정책연구원, 2016), 21-23쪽
21) 예컨대 팬데믹의 젠더화된 효과로서 돌봄노동의 가중, 여성의 해고 등 노동의 불안정성 및 가정폭력의 증가 등이 여성에 대한 차별과 불평등을 악화시킬 수 있다는 점을 인식하여야 한다. 김효정, “코로나19와 가정폭력: 팬데믹의 젠더화된 효과”, 여성연구 제107권 제4호(한국여성정책연구원, 2020), 22쪽
22) 浅野富美枝/天童睦子, 災害女性学をつくる(生活思想社, 2021), 22-23쪽
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