월간복지동향 2023 2023-11-03   2121

[기획8] 2024년 보건복지 분야 예산안 분석: 사회서비스 전달체계 분야 

이주하 동국대학교 행정학과 교수

전체적인 평가

보건복지 분야 예산안 분석에 있어서 사회서비스 전달체계를 따로 구분하여 2019년과 2020년에 다루었으나, 이후 지속되지 않았고 올해 다시 포함시키고자 한다. 당시 문재인 정부가 지역사회 통합 돌봄(커뮤니티 케어) 선도사업과 사회서비스원 시범사업을 도입한 만큼, 예산 분석을 통해 실질적인 내용을 파악하였으나, 정책 취지에 맞게 사업이 진행된다고 보기에 부족함이 있었다. 

이 글에서도 이전 분석처럼 (1) 예산상 사회복지전달체계 항목에 포함되어 있는 공공사회복지전달체계 개선, 사례관리 전달체계 개선 및 사회서비스원 설립 및 운영, (2) 사회복지사업지원 항목으로 분류되어 있는 커뮤니티케어, 그리고 (3) 행정안전부 주도하에 추진이 되고 있는 사회복지 전달체계 관련 사업의 예산 항목을 중심으로 살펴보았다. 

분석에 앞서 몇 가지 사항을 언급할 필요가 있는데, 무엇보다 사회서비스 전달체계 관련 예산의 경우 잦은 변동 및 이관으로 해석에 주의를 요하며, 정부의 예산안 자료에서 구체적인 세부내용이 제시되지 않은 경우가 있어서 정확하게 파악하는데 한계가 있다. 2023년 기준 보건복지부의 일반회계에서 사회복지전달체계 항목은 공공사회복지전달체계 개선, 사례관리 전달체계 개선, 사회서비스원 설립 및 운영, 고독사예방관리체계 구축으로 구성되어 있으나, 공공사회복지전달체계개선과 사례관리 전달체계 개선은 지역균형발전특별회계로 이관되어서 일반회계상 (표에 항목은 있으나) 예산이 배정되어 있지 않다. 또한 공공사회복지전달체계 개선의 예산이 사례관리 전달체계 개선으로 이관됨에 따라 결국 특별회계에서도 공공사회복지전달체계 개선의 예산은 할당되어 있지 않다. 다음으로 일반회계의 사회복지사업지원 항목에서 지역사회 보건복지연계 재가서비스체계 구축이 문재인 정부의 커뮤니티케어를 대체하였기 때문에 지역사회 통합돌봄 선도사업은 항목은 있으나 예산이 배정되지 않았다. 마지막으로 지역균형발전특별회계의 핵심 사회복지전달체계 항목은 읍면동 맞춤형 통합서비스 지원인데, 예산은 2023년부터 공공사회복지전달체계 개선에서 이관되었다.

사회복지 전달체계 예산이 어디까지인지에 대해 정해진 답은 없는데, 전달체계의 개선에 정보시스템 및 데이터 구축도 중요한 요소인 만큼 사회보장시스템 및 사회보장 정보원 운영 항목의 사회서비스정보시스템 구축 및 운영을 포함시킬 수도 있고, 커뮤니티케어 이외에도 지역자율형 사회서비스투자사업 등 주요 사회서비스 관련 예산의 세부항목들 중 전달체계에 해당하는 지출이 있다. 그러나 이 글에서는 이전 분석과의 연속선상에서 사회복지전달체계 항목과 사회복지사업지원 항목 중심으로 고찰하고자 한다. 그 결과 <표 8-1>에서 보듯, 보건복지부의 사회서비스 전달체계 예산은 2023년 총지출 대비 20.4%에서 2024년 17.7%로 줄어들었고, 사회복지지출에서 차지하는 비중도 2023년 24.1%에서 2024년 20.6%로 감소하였음을 확인할 수 있다.

보건복지부 이외 타 부처 예산에도 사회서비스 전달체계 관련 지출은 있는데, 일례로 고용노동부의 고용서비스 및 고용복지센터에 대한 예산을 들 수 있다. 그러나 앞서 언급하였듯이 본 분석에서는 행정안전부의 예산만을 대상으로 하고자 하며, 복지 전달체계 관련 주요 예산은 일반회계상 지자체경쟁력지원 항목의 하나인 읍면동 단위 스마트복지안전공동체 구축이라 할 수 있다. 이 역시 2023년도에 변동이 있었는데, 읍면동 스마트복지안전공동체 구축 예산이 국가균형발전특별회계의 지역공동체 기반조성 및 역량강화 세부사업에서 이관되는 동시에, 지역공동체 기반조성 및 역량강화 예산은 전액 삭감됨에 따라 결국 <표 8-1>에서 나타나듯이 행정안전부의 복지전달체계 예산의 총량은 크게 줄어들었다.

세부사업 평가

보건복지부와 행정안전부 소관 사회서비스 전달체계 관련 예산은 <표 8-2>에서처럼 2023년에 비해 5.2% 하락하였다. 보건복지부 소관 예산의 경우 하락 폭은 2.8%이며, 보건복지부의 요구안은 읍면동 맞춤형 통합서비스 지원(세종, 제주)을 제외하고는 대부분 하향 조정되었다. 2023년 대비 증감률이 마이너스인 주된 이유는 사회서비스 설립 및 운영 예산이 대폭 축소되었고, 공공사회복지전달체계 개선 예산이 사례관리 전달체계 개선 예산으로 이관됨에 따라 전액 삭감되었기 때문이다. 또한 고독사예방관리체계 구축과 기존 커뮤니티케어를 대체한 지역사회 보건·복지 연계 재가서비스 체계 구축을 제외하면 나머지 예산도 소폭 상승에 그쳤다.

사회서비스원 운영 및 사례관리 전달체계 개선

주지하듯이 윤석열 정부는 사회서비스의 고도화라는 이름 아래 사회서비스의 산업화 내지는 시장화를 강조하고 있는데, 사회서비스원 및 사례관리 전달체계 역시 이러한 자장 아래에 놓여 있다. 도입 초부터 원래의 취지에 못 미친다는 우려를 낳았던 사회서비스원은 정권이 바뀌면서 일부 지방자치단체가 시도 사회서비스원 기능 축소를 시도하고 있으며, 서울시사회서비스원처럼 예산 삭감으로 존립 자체의 위기를 맞고 있는 경우도 있다. 특히 돌봄노동자들의 고용불안과 처우 악화로 인해 서비스 품질의 저하와 사회보장 수급권 훼손 등의 문제가 야기됨에 따라 사회서비스원의 정체성이 흔들리고 있다.

사실 2021년 국정감사에서 17개의 시·도 사회서비스원 확충을 위한 예산 배정을 충분히 확보할 것과 시·도 사회서비스원 본부와 시설 종사자 간 임금 격차에 중앙정부 예산 투입을 검토할 것이 지적됨에 따라, 2022년 17개 시도 사회서비스원 설립 및 운영 예산이 확보되었고, 사회서비스원법 제정으로 사회서비스 종사자 처우 개선 근거 등이 마련되었다. 그러나 2024년 사회서비스원 설립 및 운영 예산을 보면 2023년 약 302억 원에서 2024년 약 177억 원으로 41.3%나 삭감되었는데, 중앙사회서비스원 설립 및 운영에 약 171억 원으로 대부분 할당된 것을 확인할 수 있다. 다시 말해 시·도 사회서비스원 설립·운영 항목의 예산이 전액 제외되었는데, 기획재정부가 지난 8월 국회에 제출할 예산안 심의과정에서 보건복지부가 편성한 사회서비스원 운영 예산 중 지자체보조금 148억 3400만 원을 삭감한 것이다. 

공공사회복지전달체계 개선의 경우 2022년 예산은 일반회계 대략 235억 원이었으며, 읍면동 맞춤형 통합서비스 지원, 보건복지전달체계 강화 시범사업, 사례관리정책지원센터 운영 등을 포괄하였는데, 읍면동 맞춤형 통합서비스 지원 예산이 200억 원으로 가장 큰 비중을 차지하였다. 2023년에는 국가균형발전특별회계로 이관되어 224억 원이 책정되었으며, 사례관리정책지원센터 운영과 사회복지인력 교육훈련이 주요 세부항목이었다. 그리고 읍면동 맞춤형 통합서비스 지원(자율)은 분리되어 균특회계상 231억 원 정도가 배정되었다. 2024년 예산안을 보면 공공사회복지전달체계 개선의 예산은 따로 할당되지 않았고, 사례관리전달체계 개선 사업으로 이관되었다.

사례관리 전달체계 개선은 사례관리정책지원센터 운영, 사회복지 교육훈련, 통합사례관리사 지원, 자활사례관리, 취약계층 아동통합서비스 지원, 아동보호체계 구축 지원, 의료급여관리사, 방문건강관리 등의 세부항목으로 나누어진다. 통합사례관리는 사회적 약자와 취약계층을 두텁게 지원하기 위해 지자체에서 수행하고 있는 공공복지의 핵심적인 업무로서 윤석열 정부가 강조하는 ‘약자복지’강화를 위한 사회복지 전달체계 개선이라는 측면에서도 그 중요성이 증대되고 있다는 점을 감안할 때, (공공사회복지전달체계 개선의 예산이 이관된 상황임에도 불구하고) 사례관리 전달체계 개선의 예산은 전년 대비 2.5% 소폭 상승에 불과하다는 점을 지적할 수 있다.

2023년부터 공공사회복지전달체계 개선에서 국가균형발전특별회계로 이관된 읍면동 맞춤형 통합서비스 지원 역시 전년 대비 상승폭이 미비하였다. 읍면동 맞춤형 통합서비스 지원(자율)의 경우 2023년 약 231억 원에서 부처 요구안에도 못 미치는 약 234억 원으로 1.5% 증가하는데 그쳤다. 보건복지부 예산안 자료에서 언급한 ‘수급자, 차상위 등 법정대상자 뿐만 아니라 위기가구, 돌봄 필요대상으로 대상을 확대하여 복지사각지대가 발생하지 않도록 예방적 복지서비스를 제공’하기 위해서는 추가적인 예산 확보가 필요하다.

커뮤니티케어(지역사회 보건·복지 연계 재가서비스 체계 구축)

윤석열 정부는 ‘노인 의료·돌봄 통합지원 시범사업’을 지난 7월부터 추진하고 있다. 이는 문재인 정부 때 도입한 커뮤니티케어, 즉 2019년 6월부터 2022년 12월까지 시행한 지역사회 통합돌봄 선도사업의 명칭을 바꾼 사업이다. 보건복지부의 예산안 설명자료에서 명시되었듯이, 지역사회 통합돌봄 선도사업의 주요 성과로는 의료·주거·돌봄 분야별 서비스의 확충, 16개의 지자체 통합돌봄 조례 제정 완료, 총 305개소 통합돌봄 창구 설치, 타지역에 비해 퇴원환자 재가일수 증가 등을 들 수 있다. 그러나 윤석열 정부는 지역사회 통합돌봄 선도사업이 의료-돌봄 관련 다양한 기관 간 연계·협력이 미흡했고, 병원 입원을 대체할 수 있는 재가의료 확충이 저조했다고 평가하면서 노인 의료·돌봄 통합지원 시범사업을 시행하였고, 의료-돌봄 분야 서비스 간 연계체계 구축과 방문의료 서비스 확충에 중점을 두었다. 노인 의료·돌봄 통합지원 시범사업은 12개 지자체를 대상으로 2023년 7월부터 2025년 12월까지 실시 예정이며, 예산은 2023년 기준 32.4억 원(국비 보조율 50%, 지자체당 2.7억 원, 6개월) 책정되었다. 

커뮤니티케어 실현을 위한 전달체계 관련 예산으로는 지역사회 보건·복지 연계 재가서비스 체계 구축(2631-336)이 해당한다. 2023년 신규로 42.4억 원 책정되었고, 2024년 예산은 26.4억 원(62.3%) 증액되어 68.8억 원이 책정되었다. 비록 다른 사회서비스 전달체계 예산에 비해 상대적으로 전년도 대비 큰 증감률을 보여주고 있으나, <표 8-3>에서 나타나듯 이전 정부의 지역사회 통합돌봄 선도사업 예산에 비하면 훨씬 작은 규모라 할 수 있다. 16개 지자체를 대상으로 한 지역사회 통합돌봄 선도사업의 4년간(2019~2022년) 총예산 613.6억 원(국비)에 달한다. 

행정안전부의 읍면동 단위 스마트복지안전공동체 구축 

현 정부는 수원 세 모녀, 신림동 반지하 침수사고 등을 계기로 복지·안전 사각지대 발굴 및 지원체계 강화를 위한 범정부 종합대책을 수립하였고, 행정안전부 내 주민복지서비스 개편추진단을 폐지(2022.8.31.)하고, 스마트복지안전공동체 추진단을 설치(2022.12.)하였다. 어찌 보면 이전 정부들에 의해 희망복지지원단 출범, 주민센터의 복지허브화, 찾아가는 생활밀착형 보건·복지서비스 지원체계 구축 등으로 이어지던 전달체계 개편 작업이 윤석열 정부에서는 스마트복지안전공동체 구축이라는 이름으로 추진되고 있는 것이다.

행정안전부 내 스마트복지안전공동체 구축 관련 예산은 지자체경쟁력지원 항목의 하나인 읍면동 단위 스마트복지안전공동체 구축이며, 지역공동체 기반조성 및 역량강화 세부사업에서 이관되었다. 세부 항목으로는 읍면동 복지·안전 서비스 개선모델 개발 지원사업, 복지·안전 사각지대 발굴 역량 강화지원, 우수사례 발굴 및 확산·홍보, 스마트복지안전공동체 추진협의회·추진단 운영이 있으며, 2023년 15억 원에서 2024년 20억 원으로 증액되었다. 한편 지역공동체 기반조성 및 역량강화 세부사업의 경우 2023년 예산은 63.4억 원이었고, 2024년 부처 요구안은 그보다 적은 57.1억 원 수준이었으나, 그마저도 전액 삭감되었다.

결론

지난 5월 사회보장전략회의에서 드러난 윤석열 정부의 복지국가 전략은 약자 복지, 서비스 복지, 복지 재정 혁신으로 대변됨. 전달체계의 경우 약자 복지의 ‘사각지대에 대한 적극적 대응체계 마련’, 서비스 복지의 ‘보건복지 디지털 전환’, 복지 재정 혁신의 ‘사회보장제도 통합관리’, ‘사회보장 전달체계 효율화’ 등과 보다 직접적인 관련이 있다. 주지하듯이 읍면동 주민센터를 맞춤형 복지 구현을 위한 허브 기관으로 개편하고 복지담당공무원을 확충하였음에도 불구하고, 복지 사각지대는 여전히 상존하고 있으며 전달체계의 분절화를 극복하지 못하였다. 따라서 복지 사각지대 발굴 및 지원강화를 위해서는 읍면동 중심의 돌봄·사례관리가 보다 획기적으로 개선되어야 하며, 이는 예산의 지속적인 확대 투입을 필요로 한다. 하지만 현 정부의 복지 전달체계 관련 예산은 전년도 대비 오히려 줄어들었다.

사회서비스원의 경우에도 공공인프라 확대를 위한 예산 반영은 고사하고 기존 시도 사회서비스원에 대한 예산의 삭감으로 양질의 공공서비스 제공이 어려운 상황이다. 또한 지역사회 통합 돌봄(커뮤니티케어) 선도사업의 성과에도 불구하고, 보다 적은 규모의 예산으로 새롭게 노인 의료·돌봄 통합지원 ‘시범사업’을 반복하고 있다. 무엇보다 우리나라 사회서비스 전달체계의 혁신과제는 고도화라는 이름의 산업화·시장화가 아니라 공공성 확보에 있으며, 이는 결국 정부의 재정 책임성이 뒷받침되어야 한다.

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