월간복지동향 2023 2023-11-03   5946

[기획5] 2024년 보건복지 분야 예산안 분석: 노인복지 분야

최혜지 서울여자대학교 사회복지학과 교수

전체적인 평가

2024년 노인복지 총예산은 25조 6,330억 원으로 2023년 23조 2,289억 원 대비 10.3%가 증가했다. 노인복지 예산의 전년 대비 증가율은 보건복지 총예산의 전년 대비 증가율 12.2%, 사회복지 총예산의 전년 대비 증가율 13.7%에 미치지 못한다. 노인복지 예산은 2024년 보건복지 총예산의 20.9%, 사회복지 총예산의 24.5%를 차지하여 지난해 각각 21.3%, 25.2%를 차지했던 것과 비교해 감소했다. 기초연금을 포함한 노인 1인당 총예산은 2,542,953원으로 전년 대비 4.8% 증가하고, 기초연금을 제외한 노인 1인당 예산은 538,840원으로 전년 대비 13.3% 증가했다1).

노인복지예산의 구성은 일반회계 11개 사업, 지역균형발전특별회계 3개 사업, 기금 2개 사업으로 이루어져 있다. 일반회계와 지역균형발전특별회계 예산은 25조 4372억 원으로 노인복지 총예산의 99.2%를 구성하고, 기금 예산은 1,958억 원으로 노인복지 총예산의 약 0.8%를 이룬다. 노인맞춤돌봄서비스, 장사시설설치, 노인요양시설 확충은 2023년에 이어 2024년에도 지역균형발전특별회계로 분리되었다.

노인일자리 및 사회활동지원(31.6%), 노인장기요양보험 사업운영(11.3%), 기초연금 지원(9.0%), 노인맞춤돌봄서비스(8.8%), 노인단체지원(6.1%), 노인보호전문기관(3.6%), 치매관리체계구축(0.47%)의 7개 사업 예산은 전년 대비 증가했으며 특히 노인일자리 및 사회활동지원 사업의 예산이 가장 큰 폭으로 증가했다. 반면 고령친화산업육성(△100.0%), 고령친화서비스 연구개발(△100.0%), 노인요양시설확충(△60.4%), 망향의 동산 관리원 운영지원(△26.0%), 노인건강관리(△23.5%), 장사시설설치(△26,2%), 영주귀국 사할린 한인 정착비 및 시설운용 지원(△0.5%)의 7개 사업은 예산이 감소했다. 특히 고령친화산업육성, 노인천만시대 대비 고령친화서비스 연구개발은 전년 대비 100% 삭감되었다.

세부사업 평가

기초연금

2024년 기초연금 예산은 2023년 18조 5,304억 원에서 9.0% 증가한 20조 2,015억 원으로 책정되었다. 65세 이상의 노인인구 증가에 따라 수급자의 수가 2023년 6,650,000명에서 2024년 7,006,000명으로 5.3% 증가하고 물가상승률 3.3%를 반영하여 기준 연금액이 2023년 321,950원에서 333,840원으로 증가한 것에 따른다.

기초연금 예산 중 기초연금 급여가 차지하는 비율은 2023년 99.87%에 이어 2024년 99.88%로 변화가 없었다. 재정 열악 지자체에 대한 추가 지원은 11개 지자체를 대상으로 총 394억 원의 예산이 책정되어, 지난해 16개 지자체를 대상으로 465억 원이 추가 지원된 것보다 18% 감소했다.기초연금 예산이 노인복지 총예산에서 차지하는 비율은 2024년 78.8%로 2023년 80.4%, 2022년 79.6%보다 낮았다. 그러나 노인복지 총예산 중 기초연금 예산의 비율이 여전히 높아 노인복지서비스 확충을 위한 예산에 지속적인 하방 압력이 작동할 것으로 우려된다. 

노인일자리 및 사회활동지원

노인일자리 및 사회활동지원 예산은 전년 대비 31.6% 증가한 2조 262억 원이다. 노인일자리의 성과 목표가 2023년 88만 3천 개에서 2024년 103만 개로 16.7% 증가하고, 공공형 일자리의 단가가 인상됨에 따라 2024년 예산이 큰 폭으로 확대되었다. 65세 이상 노인 인구 대비 노인일자리 수는 2023년 9.3%에서 2024년 10.3%로 증가하며, 노인 1인당 일자리 예산 또한 2023년 162,106원에서 2024년 202,455원으로 24.9% 증가했다.

고임금의 민간형 일자리 창출에 집중해야 한다는 주장과 수요가 많은 공공형 일자리를 중심으로 노인일자리가 확대되어야 한다는 지적이 공존해 왔다. 2024년 전체 일자리에서 민간형 일자리가 차지하는 비율은 21.8%로 2023년의 21.5%와 큰 차이가 없어 2024년에도 일자리의 창출은 여전히 공공형 일자리를 중심으로 이루어질 것으로 전망된다.

2024년 공익활동형 일자리의 단가는 월 27만 원에서 29만 원으로, 사회서비스형은 월 59.4만 원에서 63.4만 원으로 인상된다. 일자리의 단가를 인상하고 참여 기간을 확대하여 공공형 일자리의 질을 개선해야 한다는 요구에도 불구하고 좀처럼 변화가 없었던 공공형 일자리의 단가를 인상한 것은 긍정적으로 평가할만하다.

노인장기요양보험 사업 운영

노인장기요양보험 사업 운영을 위한 2024년 예산은 전년 대비 11.3% 증가한 2조 4,976억 원으로 조정되었다. 노인장기요양보험 사업 운영 예산의 약 90%는 노인장기요양보험 운영지원금이 차지하며, 노인장기요양보험 운영지원금은 노인장기요양보험법상 장기요양보험료 예상 수입액의 20%로 정해져 있다. 따라서 노인장기요양보험 사업 운영 예산의 증가는 주로 장기요양보험료 예상 수입액의 증가에 따른 운영지원금의 인상에 기인한다. 

2024년 노인장기요양보험료 예상 수입액은 11조 1,338억 원으로 2023년 9조 9,580억 원에서 11.8% 증가했으나 노인장기요양보험의 연평균 지출 증가율 14.1%에 미치지 못한다. 특히 2016년부터 노인장기요양보험의 재정 수지가 적자로 전환되고 2022년 누적 준비금이 소진될 것으로 예상되는 등 노인장기요양보험의 재정 안정화를 위한 적극적 조치가 요구된다. 

그러나 노인장기요양보험료율이 2008년 4.1%에서 2023년 12.8%로 증가하는 등 노인장기요양보험 가입자의 재정 부담이 급속히 확대되었음을 고려하면 재정 안정화를 위해 국민의 부담을 가중하는 것은 신중할 필요가 있다. 따라서 노인장기요양보험 운영지원금의 국정지원율을 현재의 20%에서 30%까지 단계적으로 높이거나 또는 국정지원율의 산정 기준을 노인장기요양보험료 예상 수입액에서 예상 지출액으로 변경하는 등 노인장기요양보험 재정의 국가 기여분을 높이는 방안을 고려할 필요가 있다.

노인요양시설 확충

2024년 노인요양시설확충 예산은 2023년 548억 원에서 60.4%가 삭감된 217억 원으로 조정되었다. 예산의 축소는 주로 노인요양시설의 개보수 지원 비용에서 발생하여, 2024년 공립 치매전담형 요양시설의 신축은 8개소에 그친다. 

노인요양시설의 98%를 민간이 차지하는 기형적 공급구조로 인해 노인장기요양서비스의 공공성이 훼손되고 서비스의 질이 하락했다. 이로 인해 공립 노인요양시설을 확충하여 노인장기요양서비스의 공공성을 회복하고 서비스의 질을 개선해야 한다는 요구가 높았다. 

정부는 제3차 장기요양기본계획에서 요양서비스 공급이 부족한 지역을 중심으로 공공 요양시설을 확충하겠다고 밝혔으나, 노인요양시설 확충 예산에서 장기요양 기본계획에 담긴 정부의 의지는 확인되지 않는다.

노인맞춤돌봄서비스

노인맞춤돌봄서비스 예산은 전년 대비 8.8%가 증가한 5,461억 원으로 조정되었다. 예산 증가는 서비스 인력의 증가와 인건비 인상에 기인한다. 전담 사회복지사는 2,149명에서 2,292명으로, 생활지원사는 34,375명에서 36,667명으로 지난해보다 각각 143명과 2,292명을 증원한 점은 긍정적으로 평가된다. 

그러나 서비스 대상자는 노인 인구 증가율의 5.3%도 반영하지 못한 채 2023년과 같은 55만 명으로 책정되어 65세 이상 노인 중 맞춤돌봄서비스를 받는 노인의 구성비는 2023년 5.8%에서 5.5%로 감소했다. 노인 1인당 서비스 단가 역시 물가상승률을 반영하지 못한 채 지난해와 동일한 6,000원으로 책정되었다. 

노인 독거가구, 거동 불편 노인 등 안전관리와 돌봄서비스를 필요로 하는 노인의 지속적인 증가에도 불구하고 노인맞춤돌봄서비스 대상자의 규모는 매년 명확한 근거 없이, 예산에 의해 결정되는 한계가 되풀이되고 있다.

노인보호 

노인보호전문기관은 <노인복지법 제39조의 5>, 학대피해노인 전용쉼터는 <노인복지법 제39조의 19>에 근거하여 노인학대의 예방과 학대 피해노인 보호에 관한 주요 업무를 담당하는 기관이다. 이들 노인보호 관련 기관 지원을 위한 예산은 지난해보다 3.6% 증가한 124억 원으로 조정되었다. 

노인학대 신고 건수는 2020년 16,973건에서 2021년 19,391건으로 14.5% 증가하고, 노인 학대 발생 건수는 2020년 총 6,259건, 노인 만 명당 7.6건에서 2021년 총 6,774건, 노인 만 명당 7.9건으로 3.9% 증가했음에도 2024년 노인보호 예산은 노인 1인당 1,234원에 불과하며 2023년 1,254원에서 2.4% 감소했다. 중앙 및 지방의 노인보호전문기관은 2022년 이후 38개소에 달한 후 증소된 바 없으며 2024년에도 추가 설치 계획이 없이 동일한 수를 유지했다. 2023년 노인 250,000명당 1개소에서 2024년 노인 263,368명당 1개소로 노인보호전문기관 1개소가 담당해야 할 노인의 수는 13,368명이 많아졌으며 2022년 대비 5.3% 증가했다. 개소당 직원 수 또한 2023년과 동일하게 유지되어 노인인구의 증가에 따른 서비스 제공 대상 노인의 증가는 고스란히 직원과 기관의 부담으로 연계될 것으로 예측된다. 

노인보호 사업의 성과는 노인학대 판정 건수의 전년 대비 증가율 8.3%를 성과 목표로 삼고 있으나 2022년 성과 목표 달성도는 0.03%에 그쳤다. 이로 인해 노인보호전문기관을 확대하고 인력을 확충할 것이 국정감사 등 국회에서 여러 차례 지적되었다. 그러나 노인보호전문기관의 확대 및 인력 확충을 기대하기 어려워 2024년 노인보호서비스의 질과 집중도는 더욱 낮아질 것으로 우려된다.

노인단체 지원 

노인단체 지원 예산은 843억 원으로 전년 대비 6.1% 증가했다. 노인단체 지원 예산의 94.5%는 경로당 냉난방비 및 양곡비 지원, 경로당 광역지원센터 운영비로 구성된 자치단체경상보조이다.

민간 노인복지단체 지원을 위한 예산은 40억 원으로 노인단체 지원 예산의 5.5%를 차지하고 이 중 80%는 대한노인회 운영지원을 위한 예산이다. 대한노인회에 대한 지원은 대한노인회 지원에 관한 법률에 근거하고 있으나 대한노인회가 노인단체 지원 예산을 독식하고 있어 여타 민간 노인단체의 지원과 성장에 부정적 영향을 주는 것은 물론 노인단체 지원의 형평성에 대한 문제가 제기된다.

영주귀국 사할린한인 정착비 및 시설운영 지원

영주귀국 사할린한인 정착비 및 시설운영 지원 예산은 전년 대비 0.5% 감소한 81억 원이다. 기존 입국자 3,130명의 약 10%에 달하는 270명이 신규 입국할 것으로 예상했음에도 불구하고 지원 예산은 감소했다. 특히 인천사할린동포회관, 대창양로원 등 영주귀국 사할린 한인 시설운영비의 지원 단가는 물가상승률조차 반영하지 않은 채 지난해와 동일하게 책정되었다.

결론

노인복지예산 증가율이 보건복지부 예산의 증가율, 사회복지 예산의 증가율에 미치지 못하고 노인복지예산이 보건복지 예산과 사회복지 예산에서 차지하는 비율은 전년 대비 감소하고 있는 등 2024년 노인복지예산은 상대적으로 보수적으로 책정된 것으로 평가된다. 

세부사업별 예산 증가는 주로 노인인구 증가에 따른 대상자 규모의 확대와 물가상승률을 고려한 인건비 증가에서 비롯했다. 인건비 외의 서비스 단가는 대부분 물가상승률조차 반영하지 못한 채 동결되어 사업별 서비스의 질은 더 낮아질 것으로 전망된다.

기초연금은 노인복지예산의 78.8%를 차지하여 노인복지예산에 대한 기초연금의 지배력은 여전히 높았다. 기초연금 이외의 기타 노인복지사업을 위한 예산은 2024년 약 5조 4천억 원에 불과하고 향후에도 기초연금 예산에 밀려 여타 노인복지사업 예산의 성장 탄력성은 제한적일 것으로 우려된다. 노인일자리 및 사회활동지원 예산은 지난 2년간 일자리 수가 정체되었던 반동으로 일자리 확대의 사회정치적 압력이 높아지면서 큰 폭으로 증가했다. 반면 R&D 예산을 축소하는 정책적 기조에 따라 고령친화서비스 연구개발과 고령친화산업육성 예산은 전액 삭감되었다. 특히 고령친화산업은 저출산고령사회 기본계획에서 미래의 성장 동력으로 강조해 왔던터라 관련 예산의 전액 삭감은 당혹스럽다. 

무엇보다 2024년 노인복지예산이 제4차 저출산고령사회기본계획이나 제3차 장기요양기본계획에 담긴 고령사회 대응 전략과 조응하지 않는다는 것은 주목할 필요가 있다. 기본계획을 통해 제시했던 노인의 삶의 질을 높이겠다는 정부의 의지를 확인할 수 없다는 점에서 2024년 노인복지예산은 실망스럽다. 

[약자복지 외치면서도 노인의 소득과 돌봄 예산 책임 확인 어려워]

노인은 신체 노화와 경제활동을 이어나가기 어렵다는 이유 등으로 우리 사회에서 상대적 약자이다. 노인의 최저 생계를 보장하기 위해 제공되는 초연금은 많은 노인들의 중요한 생계 수단 중 하나이지만 2024예산안에서는 정작 재정이 열악한 지자체 지원을 전년 대비 18% 감소했다. 정부가 표방하는 약자복지 기조와는 배치된다. 고령이나 노인성 질병 등으로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인에게 가사활동 등을 제공하는 노인장기요양보험제도의 재정 안정화를 위한 정부 재정 조치가 충분히 이루어지지 않는 점도 약자복지의 허상을 보여준다. 노인장기요양보험료율의 재정부담이 급속히 확대되고 있기 때문에 재정 안정화를 위한 부담을 국민에게 가중하는 것은 신중해야 하고, 진정으로 윤석열 정부가 약자복지를 목표로 한다면 재정의 국가 기여분을 높이는 방안도 적극적으로 고려해야만 할 것이다. 노인학대 발생 건수는 2020년과 2021년 사이 증가했음에도 2024년 예산안에서 노인보호 예산은 삭감되고 노인학대 판정 건수도 성과목표에 비해 달성도가 매우 낮고 노인보호 전문기관 역시 2022년 이후 증소되지 않았다는 점에서 노인보호 분야의 약자복지 의지를 확인하기 어렵다.

[사회서비스 질 개선 없는 사회서비스 고도화의 허상]

노인요양시설의 대부분을 민간이 운영하면서 공공성과 서비스의 질이 모두 하락했다. 그럼에도 노인요양시설의 개보수 지원 비용이 축소되었으며, 공립 치매전담형 요양시설의 신축은 8개소에 그쳐 관련 예산은 전년에 비해 큰 폭으로 삭감되었다. 이러한 점에서 제3차 장기요양기본계획에 언급된 공공요양시설 확충 의지는 확인할 수 없었다. 윤석열정부가 말하는 사회서비스 고도화가 어떤 식으로 이뤄질지 불명확하고 현실성도 없어 보인다. 

노인맞춤돌봄서비스의 대상자를 노인 인구 증가율도 반영하지 못했고, 노인 1인당 서비스 단가 역시 물가상승률 반영 없이 지난해와 동일하게 책정되었다. 안전관리와 돌봄서비스가 필요한 노인은 지속적으로 증가함에도 노인맞춤돌봄서비스 대상자의 규모는 매년 명확한 근거 없이 예산에 의해 결정되고 있다. 또한 노인 돌봄을 수행할 전담사회복지사 등 서비스 인력도 증원되었으나, 이들의 처우를 개선하기 위한 추가적이고 구체적인 노력은 확인하기 어렵다. 이러한 예산으로는 모두에게 동등한 사회서비스 고도화를 이뤄낼 수 없다.


1) 2023년 65세 이상 노인 추정 인구수는 9,500천명, 2024년 노인인구는 10,008천명으로 적용하여 산출함(장래인구추계 KOSIS, 통계청).

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