월간복지동향 2023 2023-11-03   3200

[기획3] 2024년 보건복지 분야 예산안 분석: 보육 분야

김형용 동국대학교 사회복지학과 교수

전체적인 평가

보육 예산은 2023년 본예산 대비 14.4% 증가한 7조 6,406억 원이다. 초저출산 시대 영유아 인구의 감소에도 불구하고, 윤석열 정부의 국정과제인 부모급여 100만 원 공약 이행으로 인하여 보육 예산은 크게 증가하고 있다. 주목할 만한 점은 현금급여인 부모급여가 서비스급여인 영유아보육료 지원의 예산 총액을 추월한 것이다. 기존 한국의 사회정책에서 영유아 복지는 여성의 경제활동참여와 함께 아동의 건강한 발달을 목표로 한 보편적 돌봄서비스로 경로가 형성되어 왔다. 그러나 이제 보육 분야는 보편적 사회서비스가 아니라 가족에게 수당을 지급하여 아동 가구의 소득을 보전하는 복지체계로 전환된 것이다. 전체 보건복지부 예산에서 보육 예산이 차지하는 비중을 볼 때, 이는 결코 단순한 프로그램 변화 이상을 의미한다. 2024년 보육 예산의 증가율은 보건복지부 그리고 사회복지 예산의 증가 규모를 넘어서고 있으며, 그 비중도 각기 6.2%와 7.3%로 상대적으로 큰 비중을 차지한다. 이에 한국 사회정책에 있어 다소 급작스럽게 도입되고 확대된 부모급여의 타당성과 효과성에 대한 신중하고 엄격한 평가가 이루어져야 할 것으로 판단된다. 보육에 한정한다면, 예산안은 윤석열 정부의 복지기조인 약자에게 두텁게 지원하는 복지 그리고 보육의 인적·물적 혁신을 통한 사회서비스 고도화는 전혀 고려되지 않았다고 볼 수 있다.

세부사업 평가

2024년 보건복지부의 보육지원강화 예산의 규모별 세부사업은 순서대로 부모급여(2조 8,887억 원), 영유아보육료 지원(2조 6,731억 원), 보육교직원 인건비 및 운영지원(1조 8,691억 원), 가정양육수당 지원사업(1,081억 원), 어린이집 확충(417억 원)으로 구성된다. 전년도 본예산과 비교하여 14.5% 증가했으며 구조도 변화했다. 보육지원강화 사업 중 어린이집 확충 그리고 기능보강사업은 일반회계에서 지역균형발전특별회계로 회계가 이전되었다. 이는 국고보조사업 재정개편의 방안으로 특별회계의 안정적 운용이 이루어지지 않는 상태에서 지방이양을 통한 부담 떠넘기기라는 위험성을 지니고 있다. 한편 전년도 세부사업에 포함되었던 부모 모니터링단 운영 지원과 공익제보자 신고포상금 제도는 폐지되고, 2024년에는 보육실태조사가 관련 법령에 따라 3년마다 실시되어 이를 예산에 반영하였다.

부모급여(영아수당) 

2024년 부모급여 지원 예산은 2조 8,887억 원으로 전년 대비 78.2% 증가하였다. 증가액은 1조 2,672억 원이다. 생후 12개월까지 아이를 키우는 부모에게 월 100만 원 지급이라는 당초 공약은 윤석열 정부 국정과제(46번)에서 2024년부터 실시하는 것으로 구체화되었고, 국정과제 이행계획에 따라 내년 예산안에 0세 아동가구에 100만 원 그리고 1세 아동가구에 50만 원이라는 지원단가 상향이 이루어졌다. 이와 관련하여 두 가지 정책적 평가가 필요하다. 첫째, 이 사업의 목적은 주 양육자의 직접돌봄이 중요한 영아에게는 돌봄을 두텁게 지원하는 것이고, 이에 법령도 아동수당법에 따라 2세 미만 아동에게 매월 50만 원 이상 대통령령으로 정하는 금액을 아동수당 10만 원 이외에 추가 지급하는 것으로 마련되었다(제4조 제5항). 그러나 실질적 효과는 여성의 돌봄 선택권 확대에 따른 가정양육 확대로 유추할 수 있다. 

부모급여는 영유아보육 바우처와 중복되지 않아, 보육시설을 이용하지 않는 경우에는 온전히 100만 원을 받지만, 보육시설을 이용하는 0세의 경우 영유아보육료 지원 54만 원을 제외하고 46만 원을 지원받는다. 즉, 가정양육에 인센티브를 높이는 방식은 시설 보육에 집중된 공적 지원을 줄이는 목적이기도 하다. 정부의 예산 절감 측면에서는 가정 양육이 유리하기 때문이다. 보육은 보육료 지원 외 보육교직원 인건비와 처우개선비가 추가로 발생하고, 인건비미지원시설의 보육료 지원도 0세 117만 원으로 부모급여보다는 낮기 때문이다. 둘째, 부모급여의 국고지원비율은 68.34%로 전년보다 소폭 낮아졌다. 즉 지방자치단체의 의무매칭부담률이 높아진 것이다. 이는 기초연금, 아동수당과 함께 지방자치단체의 재정력을 크게 위협하고 있다. 전국적 보편적 현금급여의 경우 전액 국고사업으로 전환을 포함한 재정분권 논의가 시급히 이루어질 필요가 있다.

영유아보육료 지원

영유아보육료 지원은 전년에 비해 11.6% 감소한 2조 6,731억 원이다. 전년 대비 3,520억 원이 감소하였다. 영유아보육료 지원 내역사업 중 0~2세 보육료는 2조 4,002억 원으로 절대적 비중을 차지하고 있으며 본예산 2조 8,367억 원에서 4,364억 원이 감소하였다. 지원 단가는 전년 대비 5% 인상되었으나 지원 대상 아동수가 1.9% 감소하여 전년 대비 약 1만 명 줄어들었기 때문이다. 구체적으로 보면, 영유아 한 명당 보육예산은 계속 증가하고 있는데, 0세반의 부모보육료 지원금은 54만 원(인건비 미지원시설 116.9만 원), 1세반 47.5만 원(인건비 미지원시설 81.7만 원), 2세반은 39.4만 원(인건비 미지원시설 62.6만 원)이다. 그러나 보육인원 감소는 지속되고 있다. 0~2세 보육료 지원 아동 인원은 2019년 78.5만 명, 2020년 69.1만 명, 2021년 67.4만 명, 2022년 59.7만 명, 2023년 53만 명에서 2024년 52만 명으로 지속적으로 감소하고 있다. 한편 영유아보육지원의 세부 내역사업 중 신설사업으로 영아반 개설 인센티브는 796억 원 순증으로 편성되었다. 이는 0~2세 보육료를 빼면 가장 큰 규모의 영유아보육 예산 내역사업으로, 민간 가정 어린이집의 대표적 운영 애로점을 해소시켜주는 사업이다. 예컨대, 0세 반 기준 정원 3명을 채우지 못한 민간 가정 어린이집은 반이 구성된 2명의 영유아보육료(223만 원)만으로는 보육교사의 최저임금을 확보하지 못하므로, 이 경우 기관보육료를 62.9만 원 추가 지원한다는 것이다. 이 밖에 장애아보육료 지원단가는 5% 소폭 인상되었고, 연장형보육료는 지원단가가 동결되었다.

보육교직원 인건비 및 운영지원

보육교직원 인건비 및 운영지원 예산은 1조 8,691억 원이 편성되었고 전년 대비 6.8% 증가해 매년 지속적인 증가세를 보이고 있다. 정부 인건비 지원 어린이집은 국공립 5,447개소를 포함 전국에 총 8,041개소로 확대되어 지원 인원이 증가하였다. 지원 인원은 국공립과 법인 어린이집의 경우 3,499명 증가하였고, 영아전담과 장애아전문은 각각 180명과 200명 감소하였으며, 장애아통합은 소폭(367명) 증가하였다. 그러나 보육교직원 인건비 지원 단가는 전년 대비 2.5% 인상에 그쳤으며, 보육교직원 처우개선비 총액은 오히려 2.7% 감소하였다. 처우개선 대상 인원이 5,650명 감소한 147,774명으로 이는 최근 민간 어린이집 감소에 따른 현상으로 볼 수 있다. 처우개선비의 단계적 인상 요구는 국정 방향임에도 불구하고 반영되지 않았다. 또한 연장교사 지원 인원은 3.3만 명으로 전년과 동일하다. 이는 지난 수년간 연장보육 전담교사 확충을 통한 수급문제 해결 요구에도 불구하고 반영되지 않은 것이다.

가정양육수당

가정양육수당 예산은 전년 대비 38.5%가 감소한 1,081억 원으로 편성되었다. 2020년 8,429억 원에서 5년 만에 87% 이상 줄어든 것이다. 이는 부모급여 지원으로 가정양육수당 지원아동 수가 전년 월 18.9만 명에서 2024년 월 13.1만 명으로 줄었기 때문이다. 가정양육수당은 어린이집이나 유치원을 이용하지 않고 가정에서 양육하는 취학 전 아동에게 현금을 지원하는 사업으로, 보육시설 미이용 아동 가족에 대한 형평성 차원에서 2009년 24개월 미만 아동가구를 대상으로 시작되었다. 현재는 지원 대상이 점차 확대되어 86개월 미만 아동이며, 2022년 영아수당(부모급여) 도입에 따라 2세 이후부터 적용된다. 

그러나 2세 이상은 보육시설 이용률이 높아 가정양육수당 사업의 지원대상자가 연령별 아동의 10% 이내로 많지 않다. 가정양육은 보육서비스와 정책 목적이 상반(가정양육촉진 vs 여성의 사회참여)되므로 정책효과가 모호하며, 이에 지원단가도 제도 도입 이후 10만 원으로 동일한 상태를 유지하고 있다. 

시간제보육 지원

시간제보육 지원은 22.5% 증가한 250억 원이 편성되었다. 이 사업은 무상보육 및 무상교육 지원을 받지 않는, 즉 부모급여 또는 가정양육수당 이용자 가구의 6~36개월 영유아에 한하여 보육서비스를 제공하는 사업이다. 2023년은 예외적으로 예산이 소폭 감소하였으나, 사업 효과성 평가에서 양육자 부담 경감 효과성이 가장 높은 평가를 받음에 따라 2024년 다시금 크게 확대되었다. 지원단가는 시간당 3천 원으로 동일하나, 시간제보육 지원물량이 크게 확대되었다. 전년도 1,030개 반에서 2024년 2,315개 반으로 제공기관이 두 배 이상 늘었으며, 주로 보육시설의 시간제보육 독립반보다는 통합반을 통해 확대하였다.

어린이집 확충과 기능보강

어린이집 확충은 417억 원으로 전년에 이어 또다시 대폭 삭감(15.3%)되었다. 2020년 766억 원에서 약 45% 삭감된 것이다. 이는 공공보육이용률 50% 이상 달성과 지역별 공공보육이용률 편차 완화라는 사업 목표에 충실하지 못한 예산 편성이다. 공공보육이용률은 여전히 25% 대에 머물고 있다. 이에 사업 목표치마저 감소하고 있다. 2020년 어린이집 확충 목표는 581개소였으나, 2024년 목표는 일반신축 신규 33개소, 지속 33개소, 장애아전문 신축 신규 2개소, 지속 2개소에 불과하고 공동주택 리모델링이 435개소로 다수를 차지한다. 반면 어린이집 기능보강 예산(자율, 세종, 제주)은 전년 대비 두 배 넘게 크게 증가하였다. 자율계정의 경우 74억 원으로 전년도 개보수 대상 어린이집이 218개소에 2024년 518개소로 지원 대상을 크게 늘렸지만, 지원대상 선정방법 및 확대 근거자료는 충실히 제시되지 못했다.

보건복지부 일반예산 사업이었던 어린이집 확충과 기능보강사업이 지역균형발전특별회계로 이관된 것은 납득하기 어려운 측면이다. 보육사업이 보편적 복지의 일반예산 사업인데, 보육 인프라에 해당되는 예산은 기획재정부가 별도로 관리하는 지역균형발전특별회계로 집행하는 것이 적절하지 않다. 이 회계는 지역 간의 균형발전을 도모하고 재정 격차를 줄이기 위해 운용되는 재원이며, 지역자율계정으로 지방이양과 크게 다르지 않다. 이 재원은 참여정부 당시 국고보조사업 조정방안으로서 특별회계를 설치하여 타 부처 예산과 기금 일부를 기획예산처로 일원화한 것이다. 

그러나 재정분권 로드맵에 따라 최근 복지부의 상당수 일반회계 사업이 지역균형발전특별회계 그리고 지방이양사업으로 이관되고 있다. 복지의 지역격차 뿐 아니라, 재정분권 없는 사무분권으로 인하여 복지사업에 대한 반감이 커지고 있는 지역 현실을 고려할 때, 보편적 복지에 대한 지역균형발전특별회계 자율계정 그리고 지방이양은 재검토할 필요가 있다. 

결론

초저출산 시대, 복지국가의 공공 보육 가치에 대한 재확인이 필요한 시점이다. 2024년 예산안은 특정한 방향성을 보이고 있다. 부모급여의 영유아보육 예산 초과, 가정양육자 대상 시간제 돌봄 확대, 민간 어린이집 운영 인센티브 보조, 보육 인프라 사업의 지역균형발전특별회계 이관은 모두 공공 보육의 축소와 가정 양육의 장려라고 할 수 있다. 오늘날 아동 가구에게는 수많은 돌봄의 정책 선택지가 있고, 아동수당, 부모급여, 육아휴직 등 관련 정책도 지속적으로 확대되어왔다. 개인의 선택지를 넓히는 정책은 바람직하나, 보육 또한 가족, 고용 그리고 소득보장 정책들과 상보적 관계에서 제 역할을 해야만 한다. 현 보육지원강화 예산 사업들이 출산율 제고, 양육부담 완화, 여성고용률 증대, 건강한 아동발달, 성평등 가족 등 수많은 정책 목표에서 서로 상충하고 있는 가운데, 단기간의 현금지원으로 돌봄 휴직을 장려하는 가정양육 정책은 장기적으로 한국사회의 역량을 약화시킬 가능성이 높다. 공적 돌봄을 가족 돌봄으로 회귀시키는 사회가 오늘날의 복지국가가 아닌 것은 분명하다. 공동체의 집합적 문제를 함께 해결하는 사회는 개인의 선호를 우선하기보다 공동체에 필수적인 가치와 책임을 위해 노력하는 사회이다. 여전히 믿고 맡길 수 있는 보육의 인프라는 부족하고 또한 질 높은 서비스의 보육환경이 마련되고 있지 못한 상태에서 개인의 선택지가 충분하다고 볼 수도 없다. 따라서 보육을 사회적 소비로 안착시키는 재정 전략이 다시금 확인되어야 할 것이다. 


1) 어린이집기능보강(지역균형발전특별회계)는 어린이집기능보강(자율), 어린이집기능보강(세종), 어린이집기능보강(제주)를 합산한 값임

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