월간복지동향 2023 2023-12-01   1774

[기획4] 노인 자살률의 감소와 사회적 과제

김형용 동국대학교 사회복지학과 교수

급격히 줄어든 노인 자살률 

참여연대 사회복지위원회는 매년 11월 다음 연도 정부의 보건복지예산 분석을 발표하고 있다. 그 이유는 아마도 사회보장의 국가책임이 어디까지나 재정 부담에 있기 때문일 것이다. 복지는 여전히 복지병, 효율성, 지속가능 부담수준 등의 논쟁이 따라붙기는 하지만, 한국은 저부담·저복지 상태에서 매우 빠른 속도로 공적 사회지출이 증가하고 있는 이른바 고속 복지팽창 국가이고, 예산 확대에 따라 국민의 복지 수준이 향상되고 있는 것이 사실이다. 그 중에서도 관련 복지예산 증가에 따라 한국 사회의 고질적 문제 하나가 최근 크게 개선되고 있는데, 바로 노인 자살률이다. 

통계청 사망 원인 통계를 보면, 우리나라의 자살률은 2010년까지 꾸준히 증가하다 그 이후 점차 감소하기 시작하였는데, 자살률 감소의 주요 연령층은 바로 노인이다. 65세 이상 노인의 자살률은 2010년 인구 10만 명당 81.9명에서 2022년 39.9명으로 내려갔다. 80세 이상 초고령층의 자살률도 2010년 123.3명에서 2022년 60.6명으로 크게 낮아졌다. 노인자살률 감소의 배경으로 노인집단에 새롭게 편입되는 전기노인이 후기노인에 비해 경제적 상황이나 건강상태가 좋고 삶의 만족도가 높다는 점이 강조되기도 한다. 베이비부머 세대와 오늘날 전기노인은 불과 수십 년 전 노인세대와는 다른 산업화의 결실을 체득하는 세대이며, 무엇보다 젊은 노인들은 비빈곤집단 규모가 크고 공적연금 등 소득원천을 다양하게 확보하고 있으며 이로 인한 주관적 삶의 질 지표가 좋다는 것이다. 그러나 사망원인통계를 보면 꼭 그렇게 보기는 어렵다. 노인 코호트를 봐도 자살자의 절대적 수가 감소하고 있다. 노인인구의 급격한 증가에도 불구하고 노인자살자 수는 전국을 기준으로 2010년 4,378명에서 2022년 3,595명으로 감소하였다. 2010년 70~74세였던 노인 코호트의 자살률은 인구 10만 명 당 76.1명이었으나 이들이 80~84세가 된 2020년에는 62.1명으로 낮아졌고, 2010년 75~79세였던 노인 코호트의 자살률은 인구 10만 명당 94.7명에서 이들이 85~89세가 된 2020년에는 65.7명으로 낮아졌다. 같은 세대의 노인집단 내에서도 시간이 지날수록 자살자 수가 감소하고 있는 것이다. 감소하는 모든 연령대 노인의 자살률 및 자살자 수와는 달리, 다른 연령대에서는 이러한 변화가 거의 나타나고 있지 않다. 자살사망자의 상당수를 차지하는 중장년 남성의 경우는 그 비중과 수가 오랫동안 유지되고 있고, 오히려 10대와 20~30대 청년의 자살률은 잠시 주춤했다 지난 5년간 다시 상승하고 있다. 인구집단별 자살률의 상반된 기울기를 고려하면, 노인의 삶에 긍정적 변화를 가져온 요인에 대한 실증의 필요성이 대두된다. 

노인 자살률 감소는 자살예방사업과 여가복지사업의 효과?

통상 노인이나 청년의 자살을 사회문제로 인식할 때 관련 정책 제안으로 정신건강 프로그램이나 일자리 또는 여가프로그램을 언급한다. 일단 연구만 보더라도 최근 5년간 한국학술지인용색인(KCI) 등재학술지에 게재된 ‘노인자살’ 관련 연구논문은 총 212건인데, 이 중 54%에 달하는 114건이 ‘자살생각’을 주제로 한 연구이다. 노인 자살 관련 연구들은 자살의 요인으로 고독, 우울, 자아존중감 등 정신건강을 중심으로 한 개인적 요인, 독거 등 가족구성 형태와 결속 및 보호를 중심으로 한 가족적 요인, 노인에 대한 사회적 태도나 주변인의 지지 및 지역사회를 중심으로 한 사회적 관계 요인을 주로 살펴보고 있다. 이러한 연구들은 조사연구 방법론상 실태조사 설문을 중심으로 이루어지기 때문에 자살이라는 행동 이전에 나타나는 응답자의 자살 생각을 분석변수로 삼는다. 즉 자살은 사후에 직접적인 경로를 추적하는 조사가 어렵고, 이에 조사대상자의 자살 생각에 미치는 영향 요인들을 찾는 연구가 수행되고, 영향 요인이 찾아지면 고위험군에 개입하는 복지 프로그램 개발이라는 논리적 단계로 마무리된다. 따라서 결론은 고위험군 발굴과 맞춤형 서비스로서 자살 예방 프로그램이다. 정책 연구도 마찬가지다. 지난 5년간 노인자살률 관련 사회정책 연구들은 10편 내외에 불과한데, 이 또한 사회보장제도의 규모나 성격을 무시하고 노인여가복지시설 수, 시민단체 종사자 수, 문화여가복지시설 수, 지자체 노인사회참여 복지사업 수 등 추출 가능한 행정 지표들을 소득 보장과 서비스보장의 주요 제도와 동일한 수준으로 분석하는 오류를 범한다.

그러나 자살이 자살 생각을 많이 해서 야기되는 것은 아닐 것이며, 자살예방 사업 또는 사회참여 사업의 효과적 운영이 보호 요인으로서 한 사회의 자살률을 줄이는 영향도 크지 않을 것이다. 보건복지부의 ‘자살예방 및 생명존중문화 조성’ 예산 사업은 2022년 기준 451억 2,300만 원에 불과하다. 이는 보건복지부 예산 92조 원의 0.05%이다. 구체적인 내용도 광역과 기초자치단체의 자살예방센터와 정신건강복지센터의 예방과 개입, 그리고 사후관리 사업이고, 한국생명존중희망재단과 생명사랑위기대응센터의 자체적인 홍보사업과 위기개입 사업이다. 노인자살률은 단순히 주무부처 위기개입 사업의 효과적 운영에 따라 변하는 성질의 것이 아니다. 노인자살의 잠재적 요인은 삶의 전반적 현실 조건에 있다. 적정한 소득과 건강을 유지하면서, 사회적 역할을 수행하고, 가족과 이웃 그리고 지역사회 관계를 유의미하게 유지하는 노인의 삶이 자살로 귀결되지는 않는다. 즉 노인자살의 예방은 인간다운 삶의 조건에 있다. 그리고 노인의 인간다운 삶에 크게 영향을 주는 조건은 공적 제도로서 사회보장제도이다. 

오늘날 노인의 삶의 조건을 조성하는 사회보장제도의 규모는 매우 크다. 2022년 기준 노후소득보장의 대표적 제도인 국민연금의 노령연금액은 21조 원을 초과하였으며, 서비스보장의 장기요양보험의 급여비용도 11조 원이다. 사회보험 기금예산을 제외한 보건복지부 일반예산 중 노인복지예산은 20조 원을 초과하고 있다. 이중 기초연금이 16조 원, 노인일자리및사회활동지원사업 1.4조 원, 그리고 노인맞춤돌봄서비스가 4천억 원 등이다. 이렇듯 노인의 삶에 직접 영향을 주는 제도는 소득보장과 서비스보장 영역의 보편적 복지제도다. 

보편적 사회보장제도는 어떻게 자살률을 낮추었는가?

자살은 고전 사회학에서 논해온 바와 같이 사회통합을 저해하는 사회구조 요인들이 배경에 있다. 선행연구들이 빈곤율, 고용률, 이혼율, 가족구조, 불평등 등 사회지표들을 살펴본 이유이기도 하다. 이들 지표는 노동시장, 지역사회, 가족 등으로부터 배제를 의미하며 배제는 고립과 외로운 삶을 만들어 낸다. 그런데 배제된 이들을 다시금 사회로 통합시키는 기능을 하는 것이 복지국가의 사회보장제도이다. 사회보장제도는 취약계층의 삶을 개선하는 데 중요한 역할을 한다. 2000년과 2022년 사이 발표된 OECD 국가들의 정신건강과 사회보장제도 관련 30개의 연구들을 종합한 한 연구의 결론은 주요 사회보장제도의 보편성이 국민의 정신건강 수준과 유의미한 관계가 있다는 것이었다(Ribanszki, et. al. 2022). 오랫동안 자살 연구에서 변하지 않은 예방 요인이 소득과 건강인 것만큼은 분명하다. 따라서 자살을 예방하는 사회정책도 소득보장과 건강보장 측면에서 살펴보아야 한다.

한국의 노인자살률 감소를 설명할 수 있는 사회보장제도는 첫째, 소득보장으로 기초연금과 공적연금이다. 우리나라의 현재 노후소득보장체계는 기초연금과 공적연금, 그리고 사적연금으로 퇴직연금과 개인연금의 다층체계로 설계되어 있다. 그러나 현 노인들에게 사적연금의 소득보장 효과는 유명무실하다. 노인의 개인소득 항목별 구성을 살펴보면 기초연금과 공적연금을 중심으로 하는 공적이전소득이 38.4%로 가장 많고, 그다음 근로소득 33.1%, 사적이전소득 14.1%, 자산소득 10.9% 순이다. 연금 수급률은 기초연금 66.1%, 공적연금(국민연금과 특수직역연금)이 42.8%임에 반하여 퇴직연금은 0.1%, 개인연금은 0.7%에 불과하다(황남희 외, 2021). 이에 노후소득에 있어 공적 이전소득의 영향은 절대적이다. 2022년 고령자통계에 따르면, 현재 노인의 55.1%가 공적연금을 받고 있으며 이 중 대다수는 국민연금 수급자(89.2%)이다(통계청, 2022). 국민연금 가입자가 노인 세대로 진입하면서 노인 빈곤이 크게 감소하는데 이는 기초연금의 소득보장 기능을 더 강화하는 효과도 가져왔다. 기초연금 선정 기준인 소득하위 70% 노인의 소득인정액이 2009년 단독가구 68만 원에서 2020년 148만 원으로 약 2.2배 상승한 것은 국민연금 수급자가 증가한 영향이 크다는 것이다(정해식 외, 2020). 따라서 노인 세대 내 소득격차도 크게 줄고 있다. 소득 5분위 배율의 경우 2014년 10.64배에서 2020년 6.67배로, 지니계수는 2014년 0.447에서 2020년 0.376으로 개선되었다(보건복지부, 2022). 

둘째, 서비스보장으로 노인장기요양보험이다. 이 제도는 소득 기준과 상관없이 노인성 질환자를 돌보는 보편적 서비스이다. 제도가 시행된 2008년 총지출은 5,731억 원 규모였으나 2021년 기준 11조 원을 넘어섰다. 이렇게 급여가 증가한 것은 고령화에 따른 노인인구의 증가보다 제도의 보장성 확대 요인이 크다. 장기요양 인정자 수가 노인인구 증가율보다 두 배 이상 높은 연평균 12.4% 그리고 총지출은 연평균 27% 이상으로 증가한 것이다. 2021년 현재 수급자는 899,113명이며 이들에게 지급되는 1인당 월평균 급여비는 1,322,679원에 달한다(국민건강보험공단, 2022). 급여 규모로만 보면, 노인장기요양 총급여는 사회보험인 건강보험(74조 원)과 국민연금(29조 원)에 비해서 상대적으로 작지만, 일반예산 사회보장급여와 비교하자면 의료급여(8조 원), 생계급여(5조 원), 영유아보육료(3.4조 원), 노인일자리(1.3조 원)보다 훨씬 크고, 오직 기초연금(15조 원)에만 미치지 못하지만 증가 속도를 고려하면 이 또한 조만간 초과하게 된다. 2050년에는 장기요양급여비는 50조 원 규모로 증가할 것이다(김용하, 2020). 즉 노인장기요양은 사회서비스 영역에서는 여타 사업 모두의 합보다 큰 제도이다. 이에 노인장기요양 수급여부가 노인의 삶의 질 미치는 효과는 매우 크다. 장기요양 수급자들은 건강 상태와 경제 상태, 사회·여가·문화 활동 수준, 가족관계 만족이 건강한 노인에 비해서는 매우 낮고, 장기요양 이용자의 상당수가 안타깝게도 수년 내에 사망하는 인구집단이다. 초기의 건강 상태가 매우 좋지 않음에도 불구하고, 장기요양보험 이용은 이들의 삶의 만족도를 유의하게 빠르게 증가시킨다.

기초지자체 노인 자살률과 서울 중구의 사례

전국적으로 노인자살률 감소는 보편적 사회보장제도의 보장성 확대와 무관하지 않다. 그러나 소득보장과 서비스보장 급여의 효과를 구분하여 분석하는 것은 쉽지 않다. 지난 몇 년간 기초연금, 노령연금, 장기요양, 노인복지예산 모두 크게 증가하였기 때문이다. 그러나 비교적 짧은 시기 동안 관측되는 노인자살률 감소에 대한 보편적 사회보장제도의 효과를 살펴보기 위해서는 각 기초자치단체 변화를 분석함으로써 보다 명확히 알 수 있다. 시군구 기초자치단체의 자살률은 아직까지 편차가 크기 때문이다. 

먼저 시군구의 지난 10년간의 노인자살률을 살펴보면, 시와 군이 도시지역인 구보다 높은 추이를 보인다. 78개의 시는 2011년 10만 명당 90.5명의 자살률이 2020년 44.1명으로 낮아졌고, 81개의 군은 평균 83.3명에서 44.8명으로 감소하였다. 그리고 69개의 군은 같은 기간 69.0명에서 37.7명으로 감소하였다. 지난 10년간 평균은 경북 영덕군, 서울 서초구, 서울 강남구, 전남 곡성군, 서울 종로구 순으로 자살률이 낮은 반면, 충남의 서산시, 홍성군, 보령시, 청양군, 강원 홍천군 순으로 노인자살률이 높다. 그리고 최근 3년간(2018-2020) 평균은 서울 중구, 전남 곡성군, 전남 담양군, 인천 옹진군, 경기 과천시 순으로 낮고, 강원 영월군, 충남 홍성군, 강원 인제군, 충남 태안군, 강원 철원군 순으로 높다. 노인자살률은 대도시 지역인 자치구 수준에서 비교적 낮고 또한 편차도 작다. 그러나 군 지역은 인구수가 작은 이른바 ‘소수의 법칙’에 따라 사망률 편차가 자치구보다 두 배 이상 크게 벌어진다. 따라서 낮은 지역도 그리고 높은 지역도 군 지역에서 확인된다. 각 시군구의 노인자살률은 대부분의 시군구에서 감소하고 있다. 228개 시군구 중 5.2%에 달하는 12개 시군구만 소폭 증가하였고, 나머지 216개 시군구는 감소하였다. 시군구는 평균 6.45% 감소하였다. 특히 서울 중구는 17.2% 감소하여 전국에서 자살률이 가장 낮은 기초지방자치단체가 되었다. 반면 전남 완도군은 4.1%, 경북 청도군은 3.1% 증가하였다.

시군구의 노인자살률 편차를 설명하는 통계분석 결과를 요약하면, 노인장기요양제도와 국민연금의 보장성 확대가 노인자살률 감소에 크게 기여한 것으로 나타난다. 지난 10년간 초기에는 장기요양제도의 수급자 수가 많은 시군구에서(돌봄이 필요한 노인이 많은 곳에서) 높은 자살률이 관찰되었으나, 최근에는 이러한 상관관계가 사라졌다. 노인자살 변화량을 설명하는 회귀분석 결과도 노인장기요양 수급률이 시간이 지날수록 자살률의 주요한 감소 요인으로 나타났다. 노인장기요양 수급률의 영향력은 타 사회보장제도의 수급률의 영향력보다 매우 컸다. 다만 수급률과 달리 장기요양급여액은 노인자살률에 직접적인 효과를 갖지는 않는 것으로 나타났다. 둘째, 국민연금 제도가 성숙하면서 노령연금 수급률 증가와 연금액 증가 그리고 기초연금 수급도 모두 시군구 노인자살률 감소에 기여한 것으로 나타났다. 반면 시군구의 복지예산 규모나 재정자립도 그리고 노인인구 구성 요인은 모두 유의미하지 않았다. 즉 한국사회의 가장 시급한 사회문제인 노인자살률의 해결 방법은 사회보장제도의 보장성 강화이고 그 방법은 지자체 수준의 노인복지 예산투입 노력이 아니라 국가 사회보험의 보편성을 높이는 것이다. 

다만 예외적 사례가 서울시 중구다. 서울시 중구는 2010년대 줄곧 매년 최소 8명에서 최대 12명까지 노인 자살자 수가 유지되었다. 그러나 2019년부터 4명 그리고 2020년에는 1명으로 낮아졌다. 노인 자살률로 보면, 타 시군구의 1/3 수준으로 감소하여 대도심 지역임에도 불구하고 노인 자살률이 가장 낮은 기초지자체다. 우연의 일치인지는 더 두고 보아야 하겠지만, 2019년은 서울시 중구가 전국적으로 논란이 되었던 어르신 공로 수당을 실시한 해다. 당시 서울시 중구는 기초생활보장 및 기초연금 수급자에게 지역화폐로 10만 원을 지급하였고, 이는 지방자치단체가 현금 급여를 실시해도 되는지와 관련하여 전국적 현금복지 논쟁이 벌어졌다. 결국 서울시 중구는 사회보장급여 신설에 따른 협의·조정에 실패하였고, 기초연금과 중복사업이라는 이유로 보건복지부로부터 기초연금 10% 페널티를 받기까지 하였다. 그러나 공로수당은 현재까지 어르신영양더하기 사업으로 이름만 변경된 채 (현금급여가 아닌 것으로 조정) 지속되고 있다. 지역화폐 10만 원의 현금급여가 노인 자살률에서는 즉각적인 효과로 나타난 것인지 흥미로운 지점이다. 현상적으로 한국의 복지는 조만간 서구 수준에 도달한다. 사회보장 중장기 재정추계에 따르면, 한국의 2019년 GDP 대비 공공사회복지지출 비율은 12.2%로 OECD 평균 20.0%보다 낮은 수준이지만, 지난 20년 전에 비해 4.7배 상승한 것이며 향후 20년을 주기로 예측하면 2040년 20.8% 그리고 2060년 28.6%에 달한다. 현 제도의 자연증가분만으로도 고수준 복지국가가 된다는 것이다.

이에 최근에는 건전재정 요구가 거세다. 그러나 복지재정의 지속가능성 문제가 심각한지 현재의 경제적 불평등과 자산·소득·건강의 양극화 문제가 심각한지는 사회적 합의가 이루어지지 않았다. 이러한 상반된 입장은 오늘날 복지를 둘러싼 갈등 상황을 반영한다. 그러나 분명한 것은 재정투입이 없는 곳에서 복지의 효과를 기대하기 힘들다는 것이다. 오늘날 복지사업은 많지만 정작 주민들이 체감하는 사업은 많지 않다. 그 이유로는 그다지 절실하지 않은 급여가 제공되고 있는 경우도 많고, 대체로 대상과 급여의 충분성이 낮을 가능성이 크다. 노인 자살률만 두고 보더라도, 주민들이 복지를 체감하기 위해서는 보편적 권리에 따른 자원분배라는 사회보장제도의 보장성 강화가 중요하다. 


1) 이 글은 한국사회복지조사연구 76호에 게재된 ‘노인 자살률은 왜 감소하고 있는가?: 주요 사회보장제도의 보장성 확대를 중심으로’ (김형용, 2023)의 내용을 수정 요약한 것이다

참고문헌

국민건강보험공단 (2022). 2021 노인장기요양보험통계연보

김용하 (2020). 노인장기요양보험 재정의 지속가능성과 세대 간 공평성. 보건사회연구, 40(4), pp.149-177

통계청 (각년도). 사망원인통계

통계청 (2022). 2022 고령자 통계

황남희·김태완·진화영·김경래·신화연·최옥금 (2021). 중장기 노후소득보장 전망 및 정책 연구. 저출산고령사회위원회·한국보건사회연구원

Ribanszki, R., S Taylor, K., Scheutzow, J. et al. (2022). Welfare systems and mental health in OECD and EEA countries: a scoping review. Humanit Soc Sci Commun 9, 431. doi:10.1057/s41599-022-01391-2

정부지원금 0%, 회원의 회비로 운영됩니다

참여연대 후원/회원가입


참여연대 NOW

실시간 활동 SNS

텔레그램 채널에 가장 빠르게 게시되고,

더 많은 채널로 소통합니다. 지금 팔로우하세요!