월간복지동향 2024 2024-01-01   993

[기획1] 저출생 대응 패러다임의 한계와 대전환

김아래미 서울여자대학교 사회복지학과 교수

저출생과 인구감소

한국은 2004년 OECD 회원국 중 최저 합계출산율을 기록한 이래 2022년까지 2007년1)을 제외하고 17년간 최저 합계출산율을 기록하고 있다(OECD, 2023). OECD 회원국 중 최저 합계출산율 지위만 오랫동안 유지한 것에 그치지 않고, 합계출산율은 2004년 이후 끝을 모르는 듯이 감소해 왔다. 그 결과, 2022년 UN의 World Population Prospects에 따르면, 전 세계에서 합계출산율이 1 미만인 나라는 도시국가인 홍콩(0.75) 외에는 한국(0.882)) 뿐이다. 이 출생률은 더욱 감소하여 2023년 2분기에는 0.701로 최저 기록을 갱신하였고(통계청b, 2023), 내년에는 심지어 0.6대를 기록할 것이라는 전망이 많다. 이렇게 저출생이 심화하면서 2020년 처음으로 인구가 감소하였고, 이 추세가 지속되면 2072년에는 인구가 3,622만 명에 불과할 것으로 예측된다(통계청a, 2023). 데이비드 콜먼이 예측한 대로 2750년에 한국이 ‘인구소멸 국가 1호’가 될지도 모른다는 우려가 커지고 있다. 

인구감소는 문제인가?

저출생으로 인한 인구감소가 체감되자 사회 각계각층에서 이 문제를 이슈화하고 대응책을 강구하고 있다. 그렇다면 과연 인구감소는 문제인가? 이에 대해서는 다양한 주장이 존재한다. 첫째, 민족주의적 관점에서 한국인의 감소는 한국인의 국제적 위상 축소, 한국문화의 쇠퇴 등으로 이어지기 때문에 문제라는 주장이다. 그러나 이러한 민족주의적 관점은 전 세계적 흐름에 맞지 않고 타민족에 대한 억압 및 배제로 이어질 수 있다는 비판도 존재한다. 둘째, 인구감소 자체가 아니라 인구감소가 야기하는 인구구조와 기존 사회구조의 부정합이 문제라는 주장이다. 기존 사회구조는 인구 유지 내지는 점진적 증가를 전제로 설계되어 있는데, 인구가 감소하면 인구구조와 기존 사회구조의 부정합으로 다양한 사회문제가 발생한다. 특히 한국처럼 인구의 급격한 감소가 예견되는 나라는 이러한 부정합의 문제가 매우 심각할 가능성이 높다. 현 사회구조는 생산연령인구가 아동과 노인을 부양하는 구조인데, [그림 1-3]에 따르면 한국은 2050년 즈음에 생산연령인구가 고령인구 및 유소년인구와 유사해져 기존의 사회경제정책은 작동하지 않게 될 것이다. 이에 인구감소의 속도를 조절하고 인구구조의 변화에 맞게 사회구조를 재설계하는 것이 시급한 상황이다. 이 글에서는 이러한 두 번째 주장에 동의하며, 이를 기반으로 저출생으로 인한 인구감소의 대응을 논하고자 한다.

저출생 관련 기존 대응과 변화, 그리고 한계는 무엇인가?

그간 저출생과 인구구조의 변화 문제를 해결하기 위해 한국 사회는 2000년대부터 법적·제도적·사회적 노력을 지속해 왔다. 2005년에 『저출산·고령사회기본법』을 제정하고, 저출산고령사회 기본계획을 5년마다 수립·실행하여 현재 『2021~2025제4차 저출산고령사회 기본계획』을 시행하고 있다. 또한, 저출생 대책 예산으로 2006년부터 2023년까지 총 377.7조 원3)을 투입하였으며, 2023년 기준으로는 저출생 예산 48.2조 원을 투입하였다(국회예산정책처, 2023). 그러나 이러한 노력에도 불구하고 출산율은 조금도 나아지지 못했을뿐더러, 오히려 지속적으로 감소하였다. 한 마디로 기존 저출생 대응 패러다임이 유효하지 않았던 것이다. 무엇이 문제였던 것일까? 제1~4차 저출산고령사회기본계획과 윤석열 정부 제4차 수정 방향을 중심으로 패러다임의 핵심적 한계를 짚어보겠다. 

첫째, 출산율 제고 지상주의이다. 제1, 2차 기본계획에서의 출산율 제고 패러다임은 제3차 변경 계획, 제4차 기본계획을 거치면서 삶의 질 제고로 전환되었다. 누구나 행복하게 살 수 있는 사회를 구축해야 출산을 선택하고 출생 이후에 건강한 사회구성원이 될 수 있다. 이에 행복한 지속 가능 사회를 구축하고, 국민의 삶의 질 제고에 중점을 두는 패러다임이 지지받았다. 그러나 2023년 3월 제4차 변경 계획에서 다시 ‘결혼, 출산, 양육이 행복한 선택이 될 수 있는 사회환경 조성’이 전면에 나오면서, 전통적인 결혼을 통한 출산과 양육을 장려하는 듯한 모습을 보이고 있다. 그러나 이러한 출산의 강조는 출산에 대한 여성 개인의 책임을 강조하고 성·재생산권을 침해한다는 인식을 주어 오히려 출산 의지를 약화시킬 수 있다. 또한, 출산 외의 다양한 삶의 질 요소들에 덜 주목하게 하여 결과적으로 삶의 질 제고 성과를 낮출 수 있으며, 결혼을 통한 출산이라는 현실에 맞지 않는 출산 경로는 다양한 형태의 출산을 지원하는 대책을 담기 어렵다는 한계가 있다. 

둘째, 비용 지원에 치중하고 있다. 기존의 저출생 대책은 영아수당, 양육수당, 아동수당, 보육료 지원 등과 같은 비용 지원에 치중된 측면이 있다. 제4차 기본계획도 아동가구 소득보장 및 생활지원 강화라는 정책과제를 제시하고, 영아수당, 양육수당, 아동수당, 첫만남꾸러미 등 각종 소득지원 정책을 나열하고 있다. 2024년부터는 0세에게 영아수당(부모급여) 100만 원을 지급할 계획이며, 윤석열 정부의 정책과제 및 추진 방향에서도 비용 부담 감소가 주요 정책 방향으로 포함되어 있다. 제4차 계획에서부터는 보호자가 돌볼 수 있는 시간에도 관심을 두기 시작했으나, 실제 관련 제도의 실효성은 적은 편이다. 이러한 금전적 지원 중심의 정책은 아동을 비용 부담으로 인식하게 만든다는 점에서 문제가 있다. 아동을 소중한 가족구성원 내지는 존엄한 사람으로 인식하는 것을 방해하고, 아동으로 인한 비용 지출을 우선으로 고려하게 만들 수 있다. 또한, 상당한 예산 사용에도 불구하고, 각 가구의 실제 양육 부담을 감소시키기에는 매우 부족한 수준이라 양육 부담의 완화 효과가 작다. 뿐만 아니라, 금전적 지원제도에 치중하다보니 돌볼 권리와 돌봄받을 권리와 관련된 ‘시간’ 보장 제도는 상대적으로 덜 주목받았다. 결론적으로 금전적 지원 제도에 치중하여 많은 비용을 지출하였음에도 저출생 문제 해결에 효과를 거두지 못했다. 

셋째, 국가 역할을 잔여적·보충적으로 제한하고 있다. 저출생 대책은 기본적으로 가족이 출산 및 양육의 책임 주체라는 인식에서 벗어나지 못했다는 한계가 있다. 제1, 2차 계획은 자녀 양육을 중점 지원하면서, 출산 양육에 대한 국가의 사회적 책임을 강화하였고, 제3, 4차 계획도 국가의 사회적 책임 강화를 내세워 각종 제도를 도입 또는 실행하였다. 계속적으로 저출생을 해결하기 위하여 국가의 사회적 책임을 강화하는 노력을 하였지만, 국가의 역할은 여전히 잔여적·보충적이었다. 국가는 맞벌이가구, 한부모가구 등 특정한 상황에 놓인 가구들의 돌봄 공백을 메우려고 시도하였을 뿐, 소위 모든 아동 대상의 돌봄 기본권을 보장하지 못하였다. 보편적으로 이용하는 편인 어린이집 및 유치원의 실제 이용 시간은 5시간 내외로 보호자의 근로 시간과 맞지 않은 경우가 많았다. 초등돌봄의 이용률은 약 15%로 수요-공급 격차가 매우 크고 이용자 친화적이지 않은 제도와 문화로 돌봄 공백이 매우 큰 상황이다. 또한, 국가는 일가정균형을 위한 다양한 제도를 도입하였으나 활용률이 매우 낮아 실질적 효과는 적다. 아빠와 엄마 등 보호자의 제도 이용 활성화를 위한 법 및 제도적 지원은 미흡하였고, 기업이나 근로자에게 책임을 전가한 측면이 있으며, 특수노동자와 같이 실제 제도 이용이 어려운 집단을 위한 제도도 거의 없다. 그 밖에도 국가는 양육지원비용을 확대하였으나, 양육부담 완화에 실질적으로 효과를 내기는 어려운 수준이었다. 결과적으로, 국가보다는 가족의 책임이 훨씬 커서 국가와 가족의 적절한 역할 분담을 기대하고 아이를 낳아서 기르는 선택을 하기는 어려운 상황이다.

넷째, 인구문제 해결을 위한 종합적 접근이 미흡하다. 출산뿐만 아니라 출산 이후 아동과 가족이 건강하게 살아가기 위해서는 살기 좋은 지속가능사회가 구축되어 있어야 한다. 출산과 자녀 양육 문제가 해결되어도 교육, 주거, 일자리 욕구가 충족되어야 행복한 삶의 영위가 가능함에도 현재 패러다임은 출산 및 자녀 양육에 집중되어 있다. 이에 제3차 기본계획은 청년 주거 및 일자리 정책을 강조하였고, 제4차 기본계획은 출산 및 양육을 강조하지 않고 전반적인 삶의 질 제고를 강조하였다. 그러나 사교육, 지역불평등, 일자리 정책 등에 대한 과감한 정책보다는 정책의 미세조정 수준이어서 사회의 대전환을 통한 인구구조의 변화와 사회구조의 정합성 향상을 기대하기 어렵다는 한계가 있다. 또한, 민족주의적 시각에서 한국인 중심으로만 인구문제를 해결하려는 한계가 있었고, 여성, 청년 비경제활동인구의 경제활동 참여 확대 노력 또한 소극적이었다. 삶의 전반에서 살기 좋은 사회 구축을 위한 제도를 과감하게 도입하고, 다양한 생산인구 확대 정책을 시도했어야 한다.

저출생 대응 패러다임은 어떻게 변화해야 하는가? 

이러한 저출생 대응 패러다임의 한계를 극복하기 위해 저출생 대응 패러다임의 대전환을 제안하고자 한다. 먼저 출산, 양육 중심의 정책 대응에서 거시적 차원의 사회구조 재편이 필요하다. 저출생을 심화시키는 핵심 원인은 양극화, 기후위기, 사교육, 지역 격차 등으로 인한 현재와 미래의 삶을 불안하게 만드는 사회구조에 있다(황인도 외, 2023). 따라서 결혼을 전제로 한 출산 및 양육 중심의 정책을 일부 보강하는 것만으로는 이 분위기를 반전시킬 수 없을 것이다. 또한 언제까지 출산율이 회복될 것을 기대하면서 기존 사회구조를 유지할 수는 없다. 인구감소를 인정하고 그에 맞추어 사회구조를 변화시키는 것이 시급하다. 인구감소의 속도를 완화하고 인구구조 변화와 사회구조의 정합성을 높이기 위하여 교육, 노동, 주거, 사회보장 등에서 기존 사회구조를 개혁하는 수준의 대전환 패러다임을 가동시켜야 한다. 

둘째, ‘출산율 제고’에서 ‘삶의 질 제고’ 패러다임으로 변화해야 한다. 제3, 4차 저출산고령사회기본계획에서 시도된 ‘삶의 질 제고’ 패러다임은 긍정 평가를 받았으나, 제대로 실행해보기 전에 제4차 변경계획에서 다시 출산 및 양육 중심으로 회귀하려는 움직임이 나타나고 있다. 그러나 ‘삶의 질 제고’ 패러다임은 출산독려에 대한 반감을 줄이고 출산, 돌봄, 교육, 주거, 고용, 의료 등 다양한 영역에서 삶의 질을 높여 인구구조의 변화속도를 자연스럽게 낮출 수 있을 것으로 기대된다. 따라서 ‘삶의 질 제고’라는 목표를 유지하여 개인의 성·재생산권을 보장하고 살기 좋은 사회를 구축하기 위한 노력이 필요하다. 

셋째, 다양성 존중 사회가 되어야 한다. 최근의 저출생 대응은 성평등 및 가족다양성 존중을 시도하였는데, 이 과정에서 유교, 가부장제와 같은 전통적인 인식과 종교적 이슈로 인하여 정책추진과정에서 상당한 갈등을 경험하면서 이를 적극적으로 추진하지 못하였다. 여전히 특정 가족유형은 정책대상에서 배제되고 있다. 그러나 부부와 자녀로 구성된 한국인 가족이 이상적이지도 않으며, 더 이상 보편적이지도 않다는 것을 인정하고, 가족의 기능을 수행하는 어떤 형태의 가족이라도 정책지원을 받을 수 있도록 법·제도·문화를 변화시켜야 한다. 또한, 아빠와 엄마의 전통적인 역할에서 벗어나 아빠의 돌봄권과 엄마의 노동권을 충분히 보장하는 사회를 구축해야 한다. 

넷째, 비용보장에서 시간보장으로 변화해야 한다. 많은 비용지원 예산을 투입했음에도 국민들은 이를 체감하지 못했고 출생률을 높이는 효과를 거두지 못하였다. 심지어 아동을 비용 부담으로 인식하게 하는 부작용이 발생하였다. 보호자가 가장 필요로 하는 것은 보호자가 돌보고 싶을 때 돌볼 시간을 확보하고, 아동에게 돌봄이 필요할 때 돌봄을 받을 시간을 제공하는 것이다. 따라서 시간보장에 초점을 맞추어야 한다. 돌볼 권리에 대한 욕구는 아동연령대별로 상이하므로 맞춤형으로 모부성보호제도를 강화하고, 아동이 사회 돌봄이 필요할 때 언제나 돌봄 기본권을 보장받을 수 있도록 보편적 돌봄 체계를 구축해야 한다.

다섯째, 국가가 함께돌봄의 책임주체가 되어야 한다. 국가는 비현실적인 정치구호에 가까웠던 ‘국가책임’ 선언 하에 실제로는 가족에게 주된 돌봄책임을 지워 왔다. 제도는 있으나 대상이 협소하고 서비스의 양과 질이 미흡했다. 그러나 이제 국가는 스스로를 함께돌봄(caring with)의 책임주체로 인정하고 모든 국민이 국가와 함께 돌본다는 것을 체감하게 해야 한다. 국가가 실질적인 함께돌봄의 책임주체가 되려면, 국가의 잔여적·보충적 역할을 제도적·핵심적 역할로 대체해야 한다. 이 과정에서 기존 제도의 성과목표를 대폭 상향하거나 신규 제도를 도입해야 할 것이다. 예를 들면, 가족구조의 변화에 맞게 돌봄과 모부성보호제도를 실질적으로 보편화하고, 장애아동, 경계성지능아동, 난임 등의 가족을 위한 맞춤형 제도를 대폭 강화해야 할 것이다. 

저출생으로 인한 인구감소는 더 이상 먼 미래가 아니라 지금 닥친 현실이다. 기존의 패러다임의 유효하지 않음을 직시하고, 확실한 개혁을 당장 하지 않으면 사회는 엄청난 혼란을 겪게 될 것이다. 위에 제시한 패러다임 전환(안)은 특별히 새로운 내용이 아니고, 저출생 분야에서는 어느 정도 합의된 내용이다. 문제는 이러한 뉴 패러다임이 실질적으로 적용되지 않는다는 데 있다. ‘누가 제대로 실행할 것인가’를 중심으로 저출생 대응의 성패가 갈릴 것임을 유념해야 한다.


| 각주 |

1) 2007년과 2012년은 맨 뒤에서 2번째였다 

2) 한국통계청기준 합계출산율은 0.81이다

| 참고 문헌 |

국회예산정책처. (2023.11). 중·장기 재정현안 분석 인구위기 대응전략 3. 저출산 대응 전략.

국가과학기술위원회. (2006). 제1차 저출산·고령사회기본계획.

대한민국정부. (2010). 2011-2015 제2차 저출산·고령사회기본계획.

대한민국정부. (2015). 2016-2020 제3차 저출산·고령사회기본계획.

대한민국정부. (2020). 함께 일하고 함께 돌보는 사회 제4차 저출산·고령사회기본계획 2021-2025.

저출산·고령사회위원회 관계부처합동. (2023). 윤석열 정부 저출산·고령사회 정책 과제 및 추진 방향.

통계청. (2023a). 장래인구추계: 2022~2072년.

통계청. (2023b). 2023년 6월 2분기 인구동향.

황인도 외. (2023). 초저출산 및 초고령사회: 극단적 인구구조의 원인, 영향, 대책. 한국은행.

OECD. (2023). Fertility rates (indicator). doi: 10.1787/8272fb01-en (Accessed on 02 January 2024)

United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division. (2022). World Population Prospects 2022, Online Edition.

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