월간복지동향 2008 2008-05-20   3294

[심층분석] 바우처와 사회복지서비스: 복지서비스의 확대인가 퇴조인가?

바우처와 사회복지서비스: 복지서비스의 확대인가 퇴조인가?




 


지은구
계명대학교 사회복지학과
 참여연대 사회복지위원회 실행위원




1. 들어가며


바우처가 복지서비스의 확대를 의미하는가? 또는 축소를 의미하는가는 사회서비스영역의 시장화와 함께 분석되어야 한다. 이는 바우처제도가 민영화의 한 방법인 수요자중심모델에서 활용하는 중요한 하나의 도구이기 때문이다. 즉, 바우처는 시장경쟁과 선택을 강조하는 수요자중심모델의 전달체계구축을 위하여 사용하는 하나의 방법이다. 현재 정부는 사회서비스영역에서 지불방식으로서 바우처를 활용하고 있으며 바우처의 활용이 사회서비스영역에서 관리비용을 줄이고 서비스제공기관 간 경쟁을 유발하여 서비스의 질을 개선하며 나아가 이용자들은 더 좋은 질의 서비스를 선택할 수 있다는 것을 큰 장점으로 지적하고 있다. 본 글은 이러한 정부의 의도에 대한 바우처제도의 현안분석에 있다. 본 글은 학자적 지식을 소개하거나 연구를 목적으로 쓰여 진 것이 아니기 때문에 본 글에서는 시장화와 바우처제도에 대한 이론적 측면은 제외하고 현실적 측면에서 시장화와 바우처제도의 문제점들을 중심으로 지적하기로 한다. 본 글에서는 첫째, 사회복지영역에서 시장화를 강조하는 수요자중심모델을 설명하고 둘째, 수요자중심모델의 도구로서 바우처를 설명하며 셋째, 시장화와 바우처의 문제점들을 차례대로 설명하도록 하겠다.


2. 사회복지서비스와 재화의 전달에 있어 수요자중심모델


정부는 그동안 상대적으로 등한시하여왔던 사회서비스를 확대 제공한다는 정책적 방향에 따라 2007년부터 사회서비스사업을 전면적으로 시행하고 있다. 사회복지영역에서 현재 진행되고 있는 사회서비스사업은 크게 노인돌보미사업, 중증장애인활동보조사업, 산모 및 신생아돌보미사업 그리고 지역사회서비스혁신사업 등이며 특징은 위와 같은 사회서비스사업을 제공하는데 있어 바우처(교환권, 특히 전자바우처)를 지불방식으로 채택하였다는 점이다. 지불방식으로서 바우처는 국가가 서비스제공기관에게 서비스비용을 지불하지 않고 직접 이용자에게 이용비용을 교환권으로 제공하여 이용자가 원하는 서비스를 직접 선택하여 이용할 수 있도록 한다는 것을 특징으로 한다. 현재 세계적으로 바우처를 지불방식으로 채택하고 있는 복지국가는 미국과 영국 등이 대표적이며 전체 사회서비스에서 모두 바우처를 사용하는 것이 아니고 일부 서비스에만 국한하여 매우 제한적으로 사용하고 있다. 이는 바우처가 보편적인 지불방식이 아님을 의미하는 것이며 많은 복지국가에서는 바우처보다는 제공자(제공기관)지불방식을 선호하고 있다.


민영화는 공공부분에서 민간부분으로 서비스공급의 책임을 전이시키는 것이라고 간략하게 정의내릴 수 있다. 민영화에 의해서 국가가 사회복지재화와 서비스를 전달하는 모델로는 일반적으로 크게 두 방식이 존재하며 첫 번째 방식은 제공자중심모델이고 두 번째 방식은 수요자중심모델이다. 수요자중심모델은 수요를 창출하기 위한 도구로서 바우처나 세금수당(tax allowance) 등을 사용한다. 즉, 바우처를 통하여 민간서비스를 구매하도록 유도하며 세금보전을 통해 역시 민간서비스를 구매할 수 있도록 하여 수요를 창출한다는 것이다. 나아가 사회보험의 영역을 민간보험이 대체할 수 있도록 하는 정책역시 자유경쟁시장을 통해서 더욱 효과적이고 효율적으로 서비스가 제공될 수 있다는 수요자중심모델에 기초한다. 아래의 표는 수용자중심모델과 공급자중심모델을 비교한 것이다.


수요자중심민영화모델은 첫째, 현 사회복지전달체계의 조직구조에 심대한 변화와 둘째, 현 수준의 국가복지의 축소 그리고 셋째, 수많은 거대한 영리기관들을 사회서비스영역으로 들어오도록 하는 과를 초래한다. 이러한 변화가 가능하도록 하는 이념적 가정은 선택을 개인적 능력으로 돌림으로써 정당화된다. 즉, 민영기관들이 제공하는 다양한 서비스들을 개개인들이 자유롭게 선택할 수 있다는 점을 전제하여야 가능하다고 볼 수 있다. 즉, 민간조직들이 사회서비스영역에서 시장을 형성하고 경쟁을 통하여 서비스질을 담보하며 아용자(소비자)들은 원하는 만큼의 서비스를 국가의 직접적 보조금과 개인적 능력을 통하여 구매하게 된다. 이러한 현상을 일반적으로 사회복지시장화라고 한다.


3. 사회복지시장화


사회복지시장화는 사회복지전달체계 및 사회복지 제 영역에 다양한 영향력을 행사한다. 사회복지시장화로 인하여 나타나는 부정적 결과를 지적하면 다음과 같다.


첫째, 시장화는 민관협력구조의 퇴조를 가져다준다. 지식 기술적 측면에서 사회복지의 민영화는 국가개입의 제한을 극복하기 위하여 민간조직이 가지고 있는 정보와 지식 그리고 기술을 활용하는 것으로서 공적조직은 사회문제에 대처하기 위하여 민비영리조직과의 협력과 조정을 위한 네트워크 그리고 협치(governance) 등의 새로운 시스템을 정착시켰다. 민간비영리조직은 전통적으로 국가영역에서 이루어지고 있던 공적복지의 재화와 서비스를 지식 기술적 측면에서 더욱 발전시켰으며 보다 효과적인 문제해결구조를 제공하였다. 또한 재정적 측면에서 같은 재원으로 매우 효율적인 결과들을 생산하였으며 국가는 재정증대에 대한 부담을 줄이면서 사회적 책임과 사회적 가치를 공유하는 민간비영리조직을 활용하여 공동의 목적을 추구하기 위한 토대를 제공하였다. 즉, 국가의 재정과 민간비영리조직의 정보 지식 그리고 기술이 결합하여 보다 효율적이고 효과적인 사회적 위험에 대한 대처가 가능하게 하였다. 하지만 시장화는 민간비영리조직들에 대한 국가의 재정적 책임을 거두어들였다.

즉, 제공자중심모델(supply driven model)에서 이용자(또는 수요자)중심모델로 전환함으로써 국가는 더 이상 민간기관에 재정을 제공하는 것이 아니라 이용자들에게 직접 서비스이용을 위한 재원을 지원한다. 이는 더 이상 국가가 민간비영리조직들과 서비스제공과 관리를 위하여 협력을 하여야 할 필요성이 없어졌음을 의미하는 것이다. 국가는 사회서비스시장을 형성하여 시장을 통하여 민간조직 스스로 운영관리를 통제하고 재화와 서비스를 창출 제공하며 이용자들은 자신들의 선호에 따라 조직이 제공하는 서비스를 선택하도록 하는 방안을 강조한다. 사회복지실천의 영역에서 하나의 조직이 완벽하게 사회서비스를 제공하는 경우는 존재하지 않는다. 많은 조직들은 조직 상호간의 협력과 조정을 통하여 새로운 위기대처방안을 창출해내며 이용자들에 대한 정보를 공유하여 사회적 위험에 대한 보다 효과적인 대처방안을 찾기 위하여 노력한다. 사회복지영역에서 로빈슨크로스는 존재하지 않으며 상호신뢰와 상호협력 그리고 상호행동은 인간행동과 나아가 조직, 지역사회를 이해하는데 있어 매우 기본적인 가치이다.


둘째, 시장화는 민간비영리기관의 정체성에 심각한 문제를 제기한다.
비영리사회복지조직의 목적은 지역사회주민의 삶의 질을 개선 향상시키고 지역사회가 보다 잘 기능하도록 하는 것에 있다. 이러한 목적을 실현하기 위하여 비영리조직들은 지역주민 조직화를 통한 다양한 지역주민들을 참여시킬 수 있는 프로그램을 개발하여 왔다. 하지만 경쟁을 강조하는 시장원리는 한 명이라도 더 많은 이용자를 확보하여야 기관운영에 이익이 된다는 측면에서 이익이 되는 사업은 참여의 수준을 증대시키겠지만 이익이 되지 않는 기본적 비영리조직의 목적사업은 등한시하는 결과를 초래하게 된다. 이러한 비영리조직이 가지고 있는 기본적인 목적성취에 대한 사명감의 상실은 결국 자원봉사와 후원자나 기여금확보와 회원확보 등 시민의 참여와 자체조직건설을 위한 사업에 조직들이 힘을 쏟지 않도록 하는 비영리기관의 목적불일치현상을 가속화시키게 된다.
 
셋째, 시장화는 민간비영리기관의 상대적 유연성과 개혁적 능력을 사라지게 한다.
서비스품질기준설정 즉, 표준서비스기준은 비영리사회복지기관이 가지고 있는 문제해결에 대한 상대적 유연성과 창조적인 실험정신을 제한한다. 사회복지서비스를 제공하는 사회복지사들의 기술은 같은 인간봉사(human service)영역에서 일하는 의사나 교사와 같이 상황에 따라 다양한 기술을 적용하여야하는 상대적으로 매우 높은 노동의 자율성 또는 직무의 자율성과 통제력을 필요로 하는 분야이다. 이는 사회복지실천에서 사례관리의 중요성과 직결되는 문제이기도 하다. 사회복지사는 단순하게 하나의 서비스만을 제공하고 서비스를 제공했으니까 아무런 사후관리를 하지 않는 것이 아니라 서비스를 제공하고 나서 계속적인 관찰과 지도를 행하게 된다. 일반 시장에서 필요한 신발을 하나 구매하고 판매하는 행위와는 질적으로 다르다고 할 수 있다. 소비자들은 원하는 신발을 구매하고 판매자는 신발을 하나 판매하는 단순한 시장교환의 관계가 사회서비스를 제공하는 제공자와 이용자사이에서는 형성되는 것 자체가 어렵다.

공식화된 표준서비스를 결정하고 표준서비스를 제공하였으니까 내가 할 일은 다하였다는 것이 아니라 사회복지서비스를 제공하는 제공자(사회복지사)들은 이용자들의 수준에 맞는 서비스를 개별적 특성에 따라 제조하여야 하며 서비스를 제공하고 또 다른 서비스의 필요성이나 제공된 서비스가 제대로 이용되는지 등 사전 사후적인 사례관리가 반드시 필요하게 된다. 따라서 정확한 서비스시간을 설정하고 서비스의 내용과 질을 아무리 표준화하여도 사회복지서비스를 중심으로 형성되어 있는 사회복지서비스제공자와 이용자사이의 관계형성에 따른 즉각적 대응과 사후적인 대응 그리고 추가적인 대응 등에 대한 준비 등에 대한 문제는 해결될 수 없어 사회복지제공자들이 서비스제공에 있어 상대적 유연성은 사라지게 된다. 이러한 문제는 결국 제공자와 이용자사이의 관계를 판매자와 소비자의 서비스를 주고받는 단순한 관계로 전락시키고 말아 인간적 사회적 관계에 기초한 인간적인 가치는 사리지게 되고 승리자와 패배자가 존재하는 시장의 가치만이 자리 잡게 된다.


넷째, 시장화는 사회문제해결에 있어 사회적 기획의 중요성을 등한시하는 결과를 초래한다. 시장화는 국가와 비영지조직의 사회적 책임을 등한시하고 조직 관리적 측면에서 비용과 결과만을 중요시하여 결과적으로 공공을 위한 사회적 기획보다는 조직운영을 위한 재정적 기획만을 강조하는 결과를 초래하게 된다. 시장영역에서 보다 적으로 돈으로 더욱 많은 이익을 창출하는 조직은 살아남을 것이며 사회적 가치를 실현시키고 공공선을 창출하기 위해 노력하는 조직은 쇠퇴하게 된다. 사회적 목적을 가진 민간비용리조직들은 사회적 위험에 대한 대책을 더욱 공공화하기 위하여 사회적 기획을 강조하는 것이 일반적이다. 조직혼자 잘 먹고 잘살기 위한 기획을 설계하는 것이 아니라 지역전체가 같이 공동체적인 삶의 번영을 추구하도록 하기 위한 사회적 기획의 중요성은 개인주의와 물신만능주의 그리고 권위주의가 차지하고 있는 시장화의 폐해를 극복하려는 우리 사회가 견지하여야 하는 중요한 사회적 가치이다.


다섯째, 시장화는 사회적 위험 극복을 위한 국가적 책임성을 민간조직의 책임성이나 개인적 책임성으로 전가시키는 토대를 제공한다. 시장화를 통하여 제공된 서비스나 재화의 선택을 이용자(소비자)가 스스로 판단하여 결정하게 되면 결정에 대한 책임은 결정을 한 당사자에게 돌아간다. 일반적으로 시장에서 선택의 책임은 전적으로 이용자 또는 소비자에게 있으며 판매자에게는 이에 대한 책임을 지지 않는 것이 보통이다. 또한 제공된 재화나 서비스에 문제가 있는 경우 제공된 재화와 서비스에 대한 책임은 시장에서 교환이 이루어진 경우 국가에 있지 않으며 재화와 서비스를 제공한 판매당사자인 민간조직에게 돌아가게 되어 결국 국가는 아무런 사회서비스에 대해 책임을 지지 않게 된다. 따라서 사회적 위험에 대한 대책으로서 사회적 재화 질과 내용 그리고 제공은 민간조직이 지게 되고 서비스의 사용에 따른 결과는 개인에게 돌아가게 되어 국가는 더 이상 일반국민들의 삶의 질을 개선하려는 사회복지영역에서 국민들에게 필요 없는 부차적인 존재로 전락하게 된다. 헌법에 인간적인 삶의 보장을 책임져야 하는 국가의 책임에 대한 조항은 이제 시장과 민간조직과 개인에게 돌아가야 하는 상황이 도래하게 되었다.


4. 시장화의 도구 바우처


국가가 사회복지서비스 또는 사회서비스를 제공하기 위하여 보조금을 지불하는 방식은 크게 소비자보조금방식과 제공자보조금방식으로 나뉜다. 바우처제도는 정부가 지불하는 보조금의 입장에서 소비자보조금(consumer subsidy)제도로서 제공자조보금(producer subsidy)과는 다른 입장을 나타낸다. 위에서 설명한 바와 같이 사회복지서비스제공의 입장에서 제공자보조금은 기존 정부가 계약을 통해서 민간비영리조직(주로 사회복지법인조직)에게 자금을 제공하여 민간조직(제공자)이 서비스를 이용자에게 제공하는 방식으로 제공자중심모델이며 소비자보조금은 국가가 민간조직(제공자)에게 자금을 제공하는 것이 아니라 이용자에게 자금을 제공하여 이용자가 직접 서비스를 구매하도록 하는 수요자중심모델을 의미한다. 바우처는 국가가 자금을 이용자인 국민에게 직접 지불하는 방식인 소비자보조금의 방식이다. 따라서 지불방식으로 소비자보조금의 방식인 바우처제도를 택하였다는 것은 정부가 민간조직에게 자금을 제공하는 것이 아니라 이용자에게 직접 보조금을 전달하는 방식을 위하였다는 것을 나타낸다.

특히 바우처는 현금서비스가 아니라 특정재화나 서비스를 제공받을 수 있는 현금가치를 내포한 하나의 보증서(bond)를 의미하며 국가가 이용자에게 직접 현금증서를 제공하여 원하는 서비스를 구매하도록 한다는 것을 의미한다. 바우처제도가 가장 확대된 영역은 교육분야로서 경제학자인 Milton Friedman이 필요성을 강조한 이후 대부분 신고전파경제학 또는 신자유주의 국가에 의해서 주도되었다. Friedman은 바우처가 자유시장경쟁을 증진시킬 것이라는 점을 강조하였다. 현재 교육바우처는 미국의 6개주와 영국, 칠레, 홍콩 등지에서 사용되고 있다(http://en.wikipedia.org/wiki/school_voucher, 2008). 현실적으로 바우처는 찬성과 반대에 대한 입장의 차이가 매우 크고 국가가 직접 사회서비스를 제공하는 경우가 많고 사회서비스보조금지급에 있어 제공자보조금방식이 선호되고 있어 많이 선호되고 있는 방식이라고는 할 수 없다. 바우처에 대한 찬성과 반대의 입장을 정리하여보면 표와 같다.


정부가 지불방식으로 바우처제도를 선택하는 이유는 이용자의 입장에서는 첫째, 가장 중요하게 이용자들이 직접 서비스를 구매할 수 있기 때문에 나타날 수 있는 선택권의 확대라는 점이며 둘째 사회서비스제공기관들이 이용자를 확보하기 위해 경쟁을 함으로서 서비스의 질이 향상될 것이라는 기대감이라고 할 수 있고 정부의 입장에서는 첫째, 재정적 효율성이 증대되고 둘째 관리와 통제가 손쉬워진다는 점을 들 수 있다. 현재 정부도 사회서비스사업을 시행하면서 지불방식인 바우처제도를 도입한 근거로 세 가지 측면 즉, 효율성이 증대될 것이며 제공자간에 이용자확보를 위한 경쟁이 도입되어 서비스 질이 향상될 것이 그리고 이용자들은 원하는 서비스제공기관을 선택할 수 있어 선택권이 확대된다는 점을 강조하고 있다. 여기에 덧붙여서 민간조직(영리조직포함)들이 서비스를 제공하기 위하여 사회서비스영역에 진입하게 되어 사회서비스시장이 형성될 것이라는 점 또한 강조하고 있다. 시장이 형성되면 결국 경쟁이 유발되고 서비스 질이 향상될 것이라는 기대감이 배여 있다고 할 수 있다. 바우처에 대한 찬성과 반대의 논리를 현행 사회서비스지불상식인 우리나라의 바우처제도에 적용하여 살펴보면 다음과 같다.


■ 바우처장점
1. 정부의 관리감독기능이 강화된다(정부는 사회서비스지불방식으로 바우처를 활용하여 지방과 민간조직에 대한 통제관리를 강화할 구실을 찾을 수 있다)
2. 행정비용의 절감효과가 있을 수 있다. 이는 예산절감효과있을 것임을 의미한다.
3. 이용자의 선택범위가 넓어질 수 있다(선택권확대).
3. 더 많은 이용자를 확보하기 위하여 조직 간에 경쟁이 일어나 서비스의 질이 개선될 것이라는 기대감 나아가 민간조직(영리조직포함)들이 서비스를 제공하기 위하여 사회서비스영역에 진입하게 되어 사회서비스시장이 형성될 수 있다.


■ 바우처단점
1. 사회서비스를 제공받는 일차적 집단은 사회소외계층이며 이 부류에 속하는 사람들은 제한된 정보력을 가지고 있다. 따라서 바우처가 강조하는 다양한 선택기준에 따라 원하는 서비스를 선택할 수 있다는 것은 다양한 선택기준에 대한 정보가 있어야 한다는 것을 전제한다. 하지만 다양한 상품과 선택기준 등에 대한 충분한 정보가 부족한 경우 이용자들이 갖게 되는 선택권은 상당부분 제한을 받을 수밖에 없게 된다. 


2. 바우처가 직접적으로 이용자들에게 지불됨으로 비용효율성이 증대될 수 있지만 높은 거래비용은 오히려 경쟁효과를 반감시킬 수 있다. 즉, 서비스공급자와 이용자 간에 서비스계약이 불분명한 경우 오히려 거래비용은 높아져 효율성이 반감될 수 있다. 이용자들은 기관이 서비스를 제공하는 경우 불필요한 사간 낭비없이 기관에 가서 서비스를 제공받으면 되지만 이용자들이 모든 것을 선택에 의해서 결정하는 경우 거래가격은 상승할 수밖에 없게 된다.


3. 바우처가 공공지출을 줄일 수 있다고 하지만 오히려 바우처에 들어가는 행정 및 관리비용 또한 만만치 않아 오히려 공공지출이 증대될 수도 있다. 


4. 바우처를 받고 서비스를 제공할 수 있는 기관들이 만들어 지지 않는 경우 선택권은 공염불에 지나지 않는다. 바우처를 가지고 서비스를 제공받을 수 있는 기관이 많이 있어야 경쟁도 가능하고 선택권고 가능하지만 현실적으로 사회복지서비스영역에서 한 지역에 동일한 서비스를 제공할 수 있는 조직은 한정되어 있다.


5. 바우처에 지정되어 있는 서비스만 제공받을 수 있어 개인적 욕구에 따른 서비스가 즉각적으로 제공된다는 것 자체가 불가능하다. 즉, 사회문제에 영향을 받은 개개인들의 욕구는 다양한데 다양한 개별적 욕구는 충족되지 못하는 경우가 발생한다. 이러한 이유로 인하여 바우처는 가장 기본적인 욕구를 해결하는 서비스(예를 들어 음식이나 교육)에서만 일부 사용되고 있다. 결국, 바우처로 이용권을 제공하여도 반드시 바우처로 사용하여야 하는 가장 기본적인 욕구를 해결하는 서비스 이외에 바우처의 사용은 매우 제한적이다. 제공자가 이용자의 모든 환경과 상황을 종합적으로 판단하여 필요한 서비스를 제때에 제공하면서 이용자와 서비스를 관리하는 사례관리는 바우처에서는 불가능하다.


6. 바우처를 사용할 수 있는 기관들이 많은 지역과 바우처를 받아도 사용할 수 있는 기관이 적은 지역 간에 접근성과 서비스질과 내용에 있어 형평성이 문제점으로 나타난다.


현재 우리나라는 사회서비스영역에서 전자바우처를 이용하고 있는데 전자바우처를 이용하기 위해서는 첫째, 바우처이용카드가 있어야 하며 둘째, 바우처이용을 돕는 단말기가 있어야 하고 셋째, 본인부담금 등의 납부와 카드이용을 위하여 전담은행이 있어야 한다. 필자의 판단으로는 정부가 의도한 바대로 바우처가 사회복지서비스영역에서 긍정적이 방식으로 자리 잡는 것은 아닌 것으로 판단되는데 이는 다음과 같은 전자바우처 사용에 따른 문제점들을 살펴보면 더욱 쉽게 이해할 수 있다.


5. 사회서비스와 바우처


위에서는 바우처에 대한 문제점들을 살펴보았는데 바우처를 지불방식으로하는 사회서비스제도를 바우처와 함께 종합하여 분석하면 다음과 같은 결론에 도달할 수 있다.


첫째, 사회서비스제공자(돌보미)운영관리는 민간조직이 하며 모든 사업운영 전반에 대한 책임도 민간조직에게 있다. 따라서 사업의 주체는 현실적으로 민간조직이다. 하지만 바우처제도는 국가가 재정적 책임을 제공자에서 수요자에게 전환하는 것을 의미하며 기존의 비영지조직들에게 사회서비스바우처사업을 제공함에 있어 운영비 등 사업관리비를 지원하지 않고 있다. 이는 공공서비스제공에 대한 정부의 책임회피에 다름 아니다. 결국, 정부의 민간조직에 대한 통제관리강화와 공공서비스에 대한 책임약화를 초래하며 이는 정부정책에 있어 공공성의 약화를 의미하는 것이다.


둘째, 바우처사용의 제한이 너무 심하고 단가가 너무 낮다. 바우처사용의 제한은 서비스이용자들에게 보편적 서비스이용의 제한을 가져다주고 바우처단가가 낮음은 돌보미들에게 낮은 임금 등의 결과를 초래하는 결정적 요인이다.


셋째, 정부는 지불방식으로의 바우처사업에 대한 정학한 분석없이 모든 사회서비스사업을 효율성과 효과성증대라는 명목으로 지불방식을 바우처로 전환하면 경쟁과 시장형성을 통하여 질 좋은 서비스가 제공될 것이라고 홍보하고 있지만 사회서비스제공에 대한 물적 기반이 취약한 현 상황에서는 결국 실질적인 사회서비스의 확대없이 형식적인 사회서비스만 강조하는 결과를 초래할 것이다.  


6. 글을 마치며


본 글에서 필자는 짧게나마 바우처를 둘러싼 문제점들을 소개하려고 노력하였다. 특히 바우처와 연관이 있는 수요자중심모델과 수요자중심모델에 따른 사회복지영역의 시장화 그리고 수요자보조금방식의 도구로서 바우처를 현 사회서비스시업과 연관하여 함께 이론적 측면은 배제하고 현실적 측면에서 문제점을 중심으로 살펴보았다. 바우처지불방식은 복지혼합의 대표적 부산물이지만 모든 국가가 바우처지불방식을 선호하는 것은 아니다. 현실적으로 바우처는 표적효율성이 높다는 장점을 지니고 있기도 하여 미국에서는 음식에 대한 보조를 위하여 오랫동안 바우처를 지불방식으로 사용하고 있다. 하지만 어떤 제도라 해도 외국의 제도를 그대로 한국에 적용하는 것은 무리가 따른다고 보여 진다. 한국은 한국의 정치 경제 사회문화적인 특성과 외국과는 다른 사회적 가치를 가지고 있다. 또한 가장 중요한 것은 복지의 물적 토대가 취약하여 외국에 비해 수십 년 뒤떨어져 있음을 고려하여야 한다. 이제 시작한 사회복지서비스영역에 대한 관심의 확대가 쓸데없는 국가적 시책의 오류로 말미암아 수많은 사람들에게 고통을 가져다주며 국가적 낭비를 초래하는 일은 결코 일어나면 안 된다는 입장에서 필자는 정부의 복지시장화정책과 전자바우처 지불방식에 대한 전면적인 숙고를 요구한다. 위와 같은 문제점들을 극복하기 위하여 이명박정부의 보편적 사회서비스확대제공은 반드시 다음과 같은 전제조건에 대한 점검과 숙고가 필요하다.


첫째, 사회문제에 영향을 받은 사회적 욕구를 가지고 있는 사람들에게 기본적 삶을 유지할 수 있을 정도의 공공재적 성격의 사회서비스가 우선적으로 제공되어야 한다. 사회서비스의 주요 대상자는 사회소외계층 또는 취약계층이다. 따라서 사회소외계층이나 취약계층인 노인, 아동, 장애인, 알콜중독이나 약물중독자 등이 보편적 삶을 유지할 수 있는 국가책임의 보편적 서비스제공이 사회서비스조항의 주된 목적이 되어야 한다.


둘째, 국가의 사회복지서비스제공에 있어 정보에 취약한 소외계층이 정보없이도 차별없이
사회서비스를 제공받을 수 있도록 하는 사회복지전달체계가 확보되어 있어야 한다.


셋째, 시장의 실패 특히 시장이 창출해내는 사회불평등 해소에 초점이 맞추어져 있는 소외계층에 대한 차별해소와 빈곤화해결 등의 사회문제해결에는 국가의 재정적 책임과 관리 통제가 선행되어야 한다는 점이다. 시장이 만들어낸 불평등문제를 다시 시장으로 해결한다는 것은 불평등문제의 확대재생산을 의미하는 것이기 때문에 일반적으로 복지국가는 시장의 불평등문제를 해소하는데 있어 적극적 의미에서 국가복지서비스를 제공하고 있다. 국가가 직접 제공하는 복지서비스와 민간조직이 제공하는 복지서비스는 반드시 구분되어야 하며 복지혼합은 바로 민간조직의 복지서비스분야에서의 혼합을 의미하지 시장이 만들어낸 사회문제해결을 민간조직에 떠넘기는 혼합을 의미하지 않는다. 결국 시장혼합이 가능한 영역과 국가복지영역을 구분하여야 하며 소외계층에 대한 사회서비스제공은 국가복지영역으로 반드시 국가가 직접 해결하여야 하는 영역임을 명심하여야 한다.

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