공익제보지원센터 발간자료 자료집 제도개선 2023-08-17 2140

공익제보 12건 판결문 법리 분석 보고서 발표

일관된 보호법리 확립되도록 공익제보 법리 상 쟁점 분석

제보자 보호결정 5건 중 1건이 법원에 의해 전부 또는 일부 파기

참여연대 공익제보지원센터(소장 이상희)는 2008년부터 2022년까지 법적 판단이 완료된 사건 중 공익제보 재판에 도움을 줄 수 있는 대표사건 12건을 선정해 법원 판결문과 국민권익위원회(이하 ‘국민권익위’) 결정문의 실태와 법리를 분석한 [공익제보 12건의 판결문/결정문 법리 분석 보고서] (이하 ‘보고서’, 총 120쪽)를 8월 17일 발간했다.

법원에서 크게 쟁점이 된 ▲해당 공익제보 행위가 법률에서 보호하고 있는 공익/부패신고인지 여부 ▲불이익조치가 공익제보로 인해 발생했는지 여부(인과관계 추정) ▲공익제보자에 대한 형사책임 감면 여부 ▲불이익조치에 대한 손해배상청구 가능 여부에 대한 구체적인 판시를 담았다. 또한 2011년부터 2022년 12월까지 국민권익위원회의 결정을 수용하지 않고 취소행정소송을 진행한 51건의 승소율을 분석한 결과 총 51건 중 11건(21.5%)이 법원에 의해 신고자 보호결정이 취소된 것으로 확인되었다.

「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」(2001)과 「공익신고자 보호법」(2011)이 마련되고 법이 시행된 지 각각 22년, 12년이 지나며 공익제보자 보호를 강화하는 방향으로 수 차례 개정 되었다. 그 결과 국민권익위는 2022년 공공기관에 접수된 공익신고(부패신고 제외)가 10년 전에 비해 13배 증가했다는 보도자료를 발표하는 등 제도가 안착하여 안정적으로 시행되고 있다. 공익제보가 늘어날수록 제보자 신분 노출이나 제보자에 대한 불이익조치 사례 역시 증가하고 있다. 그러나 아직 법리가 제대로 정립되지 못해 공익제보자 보호가 재판부의 성향이나 의지에 의존하고 있는 상황이다.

참여연대는 2008년부터 2022년까지 법적 판결이 완료된 28건의 판결문과 국민권익위 결정문 87개를 검토하고 이 중 공익제보자 보호 관점에서 중요한 판례가 담긴 공익제보 12건(국민권익위 결정문 10개와 판결문 41개)을 분석했다. 공익제보자 보호 재판에서 큰 쟁점은 ▲해당 공익제보 행위가 법률에서 보호하고 있는 공익/부패신고인지 여부, ▲불이익조치가 공익제보로 인해 발생했는지 여부(인과관계 추정), ▲공익제보자에 대한 형사책임 감면 여부, ▲불이익조치에 대한 손해배상청구 가능 여부였다. 세부적으로는 △법에서 정한 절차에 따라 신고하지 않은 경우 신고자 인정 여부, △ 제보내용에 대해 무혐의 결정이 난 경우에도 신고자를 보호할 수 있는지 여부, △언론에 먼저 제보한 경우 신고자 보호 여부, △부정한 목적의 공익신고인지 판단 기준, △노동위원회 등 다른 구제절차를 신청한 경우 국민권익위의 보호조치 각하 여부, △공익제보와 불이익 조치 사이의 인과관계 등 법정에서 다툼이 있는 내용들이다.

또한 이번 보고서는 보론 1에서 2021년부터 2022년 말까지 국민권익위 결정을 수용하지 않고 취소행정소송을 진행한 51개 재판의 결과를 분석했다. 분석 결과 총 51건 중 11건이 법원에 의해 전부 또는 일부 보호결정이 취소되었다. 즉 국민권익위가 공익제보자 보호 결정한 사건 중 5건 중 1건이 법원에 의해 뒤집힌 것이다. 보고서 보론 2에서는 「근로기준법」 상 ‘부당해고등’과 「공익신고자 보호법」 상 ‘불이익조치’의 차이를 분석했다. 공익제보자에게는 「근로기준법」 상 ‘부당해고등’의 기준으로 적절성을 판단하는 것이 아니라 공익신고자를 보호하기 위한 특별법으로서의 지위를 가진 「공익신고자 보호법」상의 ‘불이익조치’를 기준으로 신고자 보호 관점에서 우선적으로 적용해 해석하는 이유와 근간의 판례들을 정리했다.

공익제보자 보호는 공익제보자에게 빚진 우리 사회 모두의 의무이자 책임이다. 공익제보자가 없다면 우리 사회는 부조리와 부패, 비리가 넘쳐나게 될 것이다. 본 보고서를 계기로 공익제보자 보호에 관한 법리가 발전하고 법원도 공익제보자 보호를 위한 법리 모색을 위해 지혜를 모으는 계기가 기대한다. 또한, 현재 외롭고 힘들게 법정 다툼을 앞두고 있거나 법정에서 싸우고 있는 의로운 공익제보자들에게 조금이나마 도움이 되길 바란다.

12건의 공익제보 사건 판결 및 결정 목록

사건명 (제보연도)	사건 개요	사건 의의	쟁점
KT의 제주 7대 경관 선정 전화투표 비용 부당이득 신고 (2012)	KT가 제주도를 세계 7대 경관에 선정되도록 하는 투표 전화를 국내전화인데도 국제전화라고 홍보하고 요금고지서도 착신국가를 영국으로 명기하는 등 기망행위를 하였고, 국제문자투표요금은 1건당 100원을 받도록 되어 있는데, 1건당 150원을 받아 부당이득을 취하였다는 것을 언론에 제보함.	▲「공익신고자 보호법」시행 1년 차 사건으로 중요한 법리가 확립되는 중요한 사건 ▲신고 내용이 수사 결과 법률 위반에 해당하지 않더라도 공익제보자가 보호받은 사례 ▲언론에 먼저 신고했더라도 신고자 보호를 받은 사례 ▲신고자 보호를 위해 이행강제금 필요성이 강하게 제기된 사례	1. 유관기관에서 신고 내용에 대해 무혐의 결정을 한 경우에도 「공익신고자 보호법」상 공익신고인가 2. 다른 구제절차를 신청한 경우 보호조치신청을 각하하여야 하는가 3. 국민권익위 신고 전에 언론과 인터뷰한 것은 각하 사유인가 4. 공익신고 2년 후에 발생한 불이익조치도 불이익인가 5. 불이익조치에 대한 불법행위 책임과 그 시효는 언제까지인가
현대자동차의 자동차 엔진결함 은폐 신고 (2016)	현대자동차의 직원으로 일하던 공익제보자는 현대자동차가 엔진 결함 등 제작 결함을 알고도 시정조치를 하지 않은 의혹을 미국 도로교통안전국(NHTSA)과 국토교통부, 국민권익위에 신고하고 언론에 제보함.	▲미국과 한국의 공익신고 대응과 신고자 보상의 차이가 명확하게 드러난 사례 ▲국민의 알 권리와 공공의 이익 관점에서 언론 제보 행위가 구제받는 기준을 명시한 사례 ▲직무상 비밀준수의무 위반에도 보호받은 사례 ▲보상금 제도 개선 논의를 촉발시킨 사례	1. 언론 인터뷰로 인한 불이익이 보호조치 대상인가
소방청장의 부당한 인사개입 문제 신고 (2011)	당시 소방청장이었던 A가 소방청 차장 및 소방청장으로 재직할 당시 총 5건의 비위행위 (인사개입 등)를 제보함	▲신고자 보호 관점에서 공익제보와 불이익 사이의 인과관계 추정 강조 사례 ▲법에 명시된 신고방법으로 신고하지 않더라도 이후 절차 보완으로 적법한 신고로 인정된 사례	1. 신고방식 요건을 충족하는 적법한 신고인가 2. 신고의 내용이 허위사실이거나, 공익제보자가 신고의 내용에 관한 허위의 인식이 있었는가 3. 해임처분과 신고 사이에 인과관계가 존재하는가
OO학원의 급식위생 불량 신고 (2019)	학원의 급식위생상태 불량을 제주시청에 신고한 사건	▲구술신고(신고성 민원)가 공익제보로 인정받고 신고자 보호가 이루어진 사례 ▲’부정한 목적’의 기준을 명확히 한 사례	1. 구술신고(전화신고)가 공익신고에 해당하는가 2. 근로관계상 특혜를 요구한 부정한 목적의 공익신고인가 3. 공익신고 등을 이유로 한 불이익조치에 해당하는가
00어린이집의 보조금 부당청구 비리 신고 (2013)	원아의 출석 일수를 조작해 보육료 및 급간식비를 횡령하는 등 어린이집 원장의 운영 비리를 신고한 사건	▲기존의 근로계약이 기간만료로 종료되어 새로운 채용절차를 개시하는 경우에도 불공정한 절차를 통해 공익신고자 탈락시켰다면 「공익신고자 보호법」의 ‘그 밖의 신분상실에 해당하는 신분상의 불이익조치’에 해당한다고 판결한 사례	1. 새로운 채용 절차에서 불공정한 절차를 진행한 것이 불이익조치인가 2. 이 사건 신고와 불이익조치 사이에 인과관계가 인정되는가
종교재단 사회복지시설의 노인학대 신고 (2017)	사회복지시설 노인학대 사실을 신고해 위수탁이 취소된 사건	▲위수탁 계약이 만료되었다고 하더라도 공익제보자에게 신분상의 불이익을 줄 수 없다고 판결한 사례	1. 부정한 목적의 공익제보인가 2. 이 사건 신고와 불이익조치 사이에 인과관계가 존재하는가
사립 대학교의 채용 청탁 진술 (2017)	채용 면접에서 특정인에게 높은 점수를 부여하라는 취업청탁을 받은 사실을 검찰 조사에서 진술한 사건	▲「청탁금지법」 위반 행위 수사에 협조한 조력자를 ‘공익신고자등’으로 인정하여 보호를 한 사례 ▲징계사유가 인정되더라도 그 잘못에 비하여 신분상실의 불이익조치가 지나치게 무거운 경우는 신고로 인한 불이익으로 판단한 사례	1. 「청탁금지법」 위반과 관련하여 국민권익위와 검찰의 조사에 협조한 경우에도 「공익신고자 보호법」의 적용 대상인가 2. 신고자등에게 징계 감면을 요구한 근거 규정은 무엇인가 3. 공익제보자의 조사협조와 해임 사이에 인과관계가 인정되는가
제약회사의 불법 리베이트 제공 신고 (2014)	제약회사가 의사들에게 경제적 이익을 제공하여 약사법을 위반한 사실을 신고한 사건	▲공익제보자의 실명을 온라인에 공개한 것을 「공익신고자 보호법」 위반으로 처분한 사례	1. 공익제보자의 비리가 공익신고의 계기라고 판단할 수 있는가
00재활원의 장애인복지법 위반 신고 (2017)	장애인 거주시설에서 발생한 재단 대표와 시설장의 비위행위를 제보한 사건	▲공익제보 내용이 무혐의라도 보호결정이 유효한 사례 ▲노동위 구제신청 기각, 공익신고자 보호조치신청 각하 사유에 해당하더라도 국민권익위에서 보호한 사례	1. 공익신고에 해당하는 사건인가 2. 각하 사유에 해당하더라도 보호조치결정을 할 수 있는가가 3. 불이익조치가 공익제보로 인한 것인가
경기도선거관리위원회의 하남시 주민소환투표 실시 관련 부패행위 신고 (2008)	하남시 선거관리위원회가 주민소환투표 청구서의 서명부를 제대로 심시하지 않고 승인해 주민소환투표가 일부 진행되다 취소되고 다시 진행되는 과정에서 관리경비 2억여 원의 재산상 손해가 발생한 사실을 신고	▲공익제보자 보호 관점에서 부패신고의 범위를 축소한 사례 ▲공익제보자의 보호를 위한 불이익추정 취지를 반영 안한 사례	1. 국가기관도 항고소송(행정소송)을 제기할 수 있는 당사자능력이 있는가 2. 부패방지권익위법에서 규정한 ‘부패행위’의 범위는 어디까지인가 3. 불이익추정 규정의 의미는 무엇인가
건축사사무소 대표의 공무원 뇌물 공여 신고 (2017)	OO 건축사사무소 이사 3인과 과장 1인은 회사 대표이사가 공무원 등에게 상품권 교부, 골프 접대 등 뇌물을 공여한 혐의 신고	▲「청탁금지법」 위반 행위 신고자 보호 사례 ▲ 공익제보자에 대한 기업의 인사 재량권 행사를 제한한 사례 ▲「청탁금지법」 위반행위 신고자 보호를 위해 이행강제금 신설과 구조금신설의 필요성이 강하게 제기된 사례	1. 보호조치결정의 이행 주체가 회사인가 대표인가 2. 보호조치 대상이 아닌 부정한 목적의 공익제보자인가 3. 업무 평정이나 전보조치 및 업무 미부여가 정당한 인사권 행사인가 4. 이 사건 신고와 불이익조치 사이 인과관계가 존재하는가 5. 국민권익위의 보호조치결정이 재량권의 일탈 남용에 해당하는가
변압기 구매 입찰 담합 신고 (2017)	변압기 구매 입찰 중 OO기업이 경쟁사들에게 ‘들러리 입찰’을 요청해 낙찰받은 담합행위를 신고	▲「공익신고자 보호법」의 책임감면 조항을 양형에 반영한 사례	1. 공익신고자는 법적 책임을 감면받을 수 있는가