성신명 연세대학교 사회복지학과 겸임교수
들어가며
코로나19 발병 3년 4개월 만에 코로나19 위기 경보 ‘심각’단계가 해제되어 일상생활 속에서 노마스크로 생활하고 있다. 그러나 노인요양시설 종사자는 여전히 24시간 마스크를 착용하고 업무를 수행하고 있으며, 코로나19 환자 발생 시 코호트 격리도 진행되고 있다. 노인요양시설의 코로나19는 현재진행형이다. 전례 없는 코로나19의 발생과 확산은 대한민국 모든 국민의 삶에 영향을 주었지만, 이 중에서도 기저질환이 있거나 고령의 환자에게 코로나19가 더 치명적인 영향을 주었다. 실제로 질병관리청이 보고한 국내 코로나19 사망자 31,232명 중 60대 이상 사망자가 29,259명(93.69%)으로 가장 높은 비중을 차지하는 것으로 보고되고 있다(질병관리청, 2022). 노인이 코로나19 감염에서 가장 취약한 집단으로 분류되는 것은 노인 대부분이 만성질환을 앓고 있고, 노인성 질환으로 상당한 심신장애를 겪고 있으며(장혜영, 최정숙, 2022), 면역기능이 상대적으로 떨어져 코로나19 감염 시 그 위험성이 크기 때문이다(유병선, 정요한, 정규형, 2021).
노인성 질환과 기저질환을 앓고 있고, 거동이 불편하며, 면역력이 낮은 65세 이상의 어르신이 거주하는 노인요양시설은 코로나19에 매우 취약한 곳이다. 특히, 코로나19 초기부터 노인요양시설은 요양병원, 사회복지시설, 장애인복지시설과 함께 감염취약시설로 분류되어 관리되어왔음에도 불구하고, 2022년 8월 한 달 동안 발생한 집단감염사례 805건 중 49.5%에 달하는 398건이 노인요양시설에서 발생하였다(질병관리청, 2022). 감염병에 취약한 어르신들이 시설에 거주하면서 집단생활을 하는 시설환경의 특성상 노인요양시설은 중증의 집단감염으로 확산할 위험이 클 수밖에 없어 특단의 관리가 요구된다. 노인요양시설은 사회복지 생활시설로 요양병원과 다르게 의사가 상주하지 않기 때문에 더욱더 코로나19 대응을 체계적으로 하는 것이 필요하다. 노인요양시설은 필수적인 돌봄 서비스 제공뿐만 아니라 지속적으로 감염병 확산을 예방하고 확진자 발생 시 신속한 보건서비스 대응을 진행해야 한다. 코로나19로 인해 노인요양시설은 필수적인 돌봄 서비스 제공뿐만 아니라 지속적으로 감염병 확산을 예방하고 확진자 발생 시 신속한 대응을 진행해야 한다는 점에서 보건소, 병원 등과 같은 보건서비스 관련 조직과의 긴밀한 네트워크가 중요하다(김지향, 한숙정, 2021; 옥시후, 유수정, 2021). 그러나 노인요양시설, 보건소, 시·군·구, 국민건강보험공단 등 관련 기관 간의 적절한 대응체계 연계 부족으로 노인요양시설 내 중증 환자와 고위험군, 취약계층의 치료·관리에 차질이 발생한다는 것으로 보도되고 있다(경향신문, 2022).
코로나19 시기에 노인요양시설 내 코로나19 환자 발생 시 노인요양시설, 시·군·구, 보건소, 국민건강보험공단 등은 어떻게 대응하고, 업무를 전달하였는지 실체적인 경험을 파악해 볼 필요가 있다. 이를 통해 코로나19 시대에서의 노인요양시설의 보건·복지서비스 전달체계 관련 업무 현황을 파악하고 향후 코로나19와 같은 위기 상황에서의 효과적인 전달체계 업무수행과 개선방안을 제안하고자 한다.
노인요양시설 업무 현장의 이야기를 들어보자
코로나19에 노인요양시설이 코호트 격리를 경험하며 기관, 보건소, 시군구, 공단 종사자들은 어떠한 경험을 하였는지 파악하기 위해 실무자 인터뷰를 진행하였다. 실무자는 코로나19 확진자 발생으로 인해 코호트 격리 경험을 가진 노인요양시설의 중간관리자 이상의 종사자 8명, 노인요양시설 코로나19 관련 및 코호트 격리 관련 업무 경험을 가진 시·군·구 노인요양시설 담당 부서 공무원 4명, 노인요양시설 코로나19 감염병 관리 및 코호트 격리 관련 업무 경험을 가진 보건소 담당 부서 실무자 3명, 노인요양시설 코로나19 감염병 관리 및 코호트 격리 관련 업무 경험을 가진 국민건강보험공단 노인장기요양보험 소속 담당 부서 실무자 1명을 대상자로 하였다. 실무자에게 코호트격리를 경험하며 노인요양시설, 시·군·구, 보건소, 공단과의 업무경험을 어떠하였는지, 달라진 점은 무엇인지, 어려움을 무엇인지 개별심층인터뷰를 실시하였다. “코로나19 이전의 전달체계 업무는 어떠하였나요?”, “코로나 초기에 노인요양시설, 지자체, 보건소, 장기요양보험공단의 소통, 업무연계, 협력 등은 어떠하였으며, 변화나 어려운 점, 잘된 점은 무엇이었나요?”, “코호트 격리 때의 노인 보건·복지서비스 전달체계는 어떠하였으며, 변화, 어려운 점, 잘된 점은 무엇이였나요?” 등의 개방적 질문을 통해 코호트 격리 시 전달체계 업무 경험이 어떠한지 자유롭게 표현할 수 있도록 하였다.
인터뷰 내용은 일반적 질적연구방법론을 활용하여 수집된 자료에 대한 내용분석을 통해 범주를 이끌어 냈다. 참여자의 노인 보건·복지서비스 전달체계 업무 경험에 대한 심층인터뷰를 분석하여 개념들을 도출하고 하위범주, 범주로 통합해 나가는 과정을 순환적으로 이용하였다. 분석결과 범주 3개, 하위범주 10개, 개념 32개를 발견하였으며, 결과는 <표4-1>과 같다.
경험 1 : 역할을 찾아가는 기관들
인터뷰를 통해 발견된 노인요양시설의 보건·복지서비스 전달체계 업무 경험은 ‘역할을 찾아가는 기관들’이다. 시·군·구는 기본방역 물품을 지원하는 역할을 수행할 뿐만 아니라 노인요양시설에 관심을 가지고 지도하고 보건소와의 사이에서 도움을 제공하는 중요한 역할을 담당하였다. 그러나 이러한 경험들은 시·군·구나 주무관의 의지에 따라 다르게 나타났으며, 시·군·구의 역할이 매우 중요함을 알게 되었다. 보건소는 코로나19 상황에서 감염병 관리의 핵심적인 역할을 담당하였는데, 새롭게 중요한 전달체계로 자리 잡으며, 어르신과 종사자의 PCR 검사와 확진어르신 병원 연계, 코호트 방역물품 지원과 정보를 제공하였다. 그러나 노인요양시설이 코호트 격리되었을 때 보다 구체적인 방역 지침을 안내하지 못한 아쉬움이 있다. 노인요양시설의 복지서비스 전달체계의 중요한 기관인 국민건강보험공단은 요양시설 운영을 위해 수가를 조정하고, 한시적 급여비용 산정 지침을 마련하여 종사자에게 실질적 도움을 제공하였다. 그러나 지침이 실행되기까지 전산시스템이 따라가지 못하였으며, 코로나19 대응지침을 안내하는 수준에서 대응하여 보다 적극적인 역할 수행의 필요성을 제기하였다. 그러나 모든 기관들이 마지막으로 제시한 경험은 코로나19를 관리하고 코호트 격리를 진행하면서 시·군·구, 보건소, 공단, 노인요양시설 등 각 기관들이 서로를 알게 되고, 각자 맡은 바 역할을 수행하면서 노하우가 생기고 성장하였다는 것이다. 이를 바탕으로 다른 감염병 대응에 대한 자신감을 엿볼 수 있었다.
“전달체계는 그때는 이제 경험이 없었기 때문에 특별히 전달해 주고 뭘 어떻게 하라고 이렇게 지시보다는 저희가 이제 알아서 해야되는 상황이었어요. 그러니까 어떻게 어떻게 해라 이게 아니고 저희가 이제 격리도 저희가 이제 알아서 해야되는 상황이었고” (참여자 A)
“공단 같은 경우는 국가적 부분이 국가적 기관인데 통보를 하기 전에 그러니까 코호트 격리라는 말이 나오기 전에 코호트 격리 지원금을 받을 수 있도록 거기에 공문은 이미 나와 있고 이게 전산에 생성이 되기까지는 몇 달이 걸리잖아요. 그 부분을 그 공문이 나올 때 바로 나와야 되지 않나라는 생각이 들어요.” (참여자 B)
경험 2 : 불통을 넘어선 새로운 소통
두 번째로 발견된 노인요양시설의 보건·복지서비스 전달체계 업무 경험은 ‘불통을 넘어선 새로운 소통’이다. 대응 지침은 위기 상황을 극복하는 중요한 가이드라인이 된다. 코로나19 시기에도 대응 지침이 세부적으로 작성되고 코로나19 변이, 유행 양상에 따라 신속히 바뀌면서 지속적으로 업데이트된 대응 지침이 전달되었다. 그러나 대응 지침에 대한 교육이 부족하고, 지침과 실행 사이에 괴리가 생기고, 방송보다 뒤늦게 접하게 되면서 대응 지침의 실효성이 적었음이 나타났다. 코호트 지정에 대해서도 시·군·구, 보건소, 공단 간의 정보공유가 되지 않아 노인요양시설이 코호트 지정을 위해 시·군·구를 설득하기도 하였다. 또한 코로나19 방역이나 어르신 돌봄에도 여력이 부족한 노인요양시설들이 늘어난 보고체계로 힘들고 코로나19 발생 시 보건소와 연락이 되지 않아 큰 어려움을 경험하였다. 그러나 몇몇의 시·군·구에서는 코로나19 발생 노인요양시설, 시·군·구, 보건소 실무자들이 카톡방을 만들어 확진 어르신 명단, 상태, 병원 이송, 감염 양상 등을 파악하면서 신속히 대응하는 것을 볼 수 있었다. 이러한 Hot-Line은 각 기관 종사자들의 만족도도 높고 차후 필요한 시스템으로 제시되었다.
“그런데 그 매뉴얼대로 우리가 요구를 했을 때 이행이 안 돼요. 예를 들어서 매뉴얼에는 확진자가 발생했을 때는 보건소로 연락을 해서 코호트 격리를, 어떤 요청을 한다든가 아니면 어떤 지원을 요청한다든가 이렇게 해야 할 거 아니에요? 전화부터 안 돼.”, “그리고 문서 내용에 보면은 지원 체계가 잘 돼 있어. 그런데 실질적으로 현장에서 이게 발생이 돼서 요청을 할 때는 안 돼. 전혀 안 되는 거예요. 전혀 안 된다는 얘기가 일단은 환자가 발생했으면은 역학조사를 하든지 아니면 진찰을 하든지 그래서 격리 조치를 하려면 입원을 해야 돼. 처방을 해야 된다. 그죠 근데 그런 것들이 전혀 시행이 안 됐어요.” (참여자 C)
경험 3 : 관리·지원없이 자체 대응하는 노인요양시설
인터뷰를 통해 발견된 노인요양시설의 보건·복지서비스 전달체계 업무 경험은 ‘관리·지원 없이 자체대응하는 노인요양시설’이다. 코로나19의 방역 활동은 대응지침대로 진행되었으나, 노인요양시설 내 코로나19 환자가 발생한 순간, 시·군·구, 보건소의 지도 없이 코호트 격리가 실시되고, 노인요양시설은 자체 매뉴얼을 만들어 대응하였다. 스스로 할 수 있는 것은 노인요양시설들 간의 정보공유뿐이었다. 또한 와상 어르신의 상태나 병실 확보의 어려움으로 병원 이송에도 어려움이 있었으며 무엇보다 어르신이 집단거주하고 있는 시설에 의료진의 접근이 부족했다는 것이다. 본 연구에 참여한 노인요양시설 중 치료제를 처방받은 요양원은 없었으며, 감기약으로 대응하였다고 응답하였다. 본 연구참여기관에서는 치료제 처방을 받은 기관은 없었으나, 배순종 외(2022)의 연구에 따르면, 조사에 참여한 노인요양시설 2,331중 647개의 기관이 치료제를 사용한 경험이 있다고 응답하여(29.0%) 노인요양시설에서도 치료제를 사용한 경험이 있는 것으로 나타났다. 그러나 같은 조사에서 요양병원의 79.2%가 치료제를 사용한 경험이 있다고 응답한 것에 비하면 노인요양시설의 의료적 접근은 매우 부족한 것으로 보여진다. 또한 어르신에게 정서지원서비스가 제공되지 않은 상황에서 코호트 격리는 더 큰 부담이 되었으며, 코호트 격리 이후 후유증으로 더 고통받는 어르신과 기관에는 아무런 조치가 없었다.
“치료제, 그 치료제 정말 하기까지 처방받으려면 굉장히 시간 걸리잖아요. 근데 저희도 봤는데 촉탁의가 위험하니까 해주려고 안 해주시더라고요. 그래서 그냥 저는 일반 감기약으로 대처하면서 어르신들이 그 처방전을, 처방약을 드시지는 못했어요.” (참여자 D)
경험을 바탕으로 새로운 위기에 적극적으로 대응하자
인터뷰 결과를 바탕으로 이후 감염병이라는 위기 시 효과적인 노인요양시설의 보건·복지서비스 전달체계 구축을 위한 제언을 하면 다음 그림과 같다.
대응 1 : 각 기관들 역할 명확히 하고 시군구가 컨트롤타워 역할, 수행
기관들의 감염병 대응을 위한 역할 구분이 필요하며, 시·군·구가 컨트롤타워로서 역할을 수행할 것을 제안한다. 감염병 관리를 위해서 보건소가 핵심 기관임은 분명하나, 보건소는 노인요양기관뿐만 아니라 전 국민을 대상으로 하는 감염병 관리를 진행하여야 한다. 보건소는 감염병취약시설에 대한 방역지원, 감염병 검사, 치료, 병원 연계, 후유증 관리 등 감염병에 집중한 역할을 수행하여야 할 것이다. 공단은 노인요양시설과 관련하여 어르신, 종사자, 시설 등 모든 주체들을 관리하고 지원하는 기관이므로 보다 적극적인 역할을 수행할 것을 제안한다. 특히 본 연구 참여자들 대부분이 공단이 수행한 등급심사기준 변경, ‘한시적 급여비용 산정지침’의 마련에 대해 긍정적인 응답을 하였다. 따라서 공단 노인요양시설 종사자, 기관 지원을 위한 다양한 정책을 마련하여 지원하는 것이 필요하다.
그러나 감염병과 관련하여서도 공단은 방역물품 지원, 감염병 관리 교육, 후유증 관리 지원 등의 역할을 수행해야 할 것이다. 시·군·구는 감염병 발생 시 보건소, 공단과 긴밀한 협조체계를 구축하면서 노인요양시설을 지도감독하는 컨트롤타워의 역할을 수행해야 한다. 연구참여자 중 시군구의 주무관이 관심을 가지고 전화를 해주거나, 기관과 보건소 사이의 교량 역할을 했을 때는 도움을 되었다고 응답하였으나, 시군구의 도움을 전혀 받지 못한 기관은 코로나와 코호트 대응의 어려움을 호소하였다. 먼저, 시·군·구에 감염취약시설의 감염관리단을 마련하여 보건소, 공단의 지침, 업무를 파악하고 협조를 진행해야 한다. 또한 노인요양시설의 상황을 상시 점검하는 역할을 수행하고 이를 타 기관과 공유할 수 있어야 할 것이다. 시·군·구는 예방, 발생, 관리 등에 주도적인 역할을 수행하여야 한다.
대응 2 : 대응지침 교육시스템 마련하고 감염별 발생시 Hor-Lone 개설
감염병 대응 지침이 이행될 수 있는 교육 시스템을 마련하고 위기상황(코호트 격리 등)에 대한 1:1지도, 감염병 발생 시 Hot Line 개설을 제안한다. 우리나라는 코로나19 대응을 위한 업데이트 된 대응 지침을 매우 구체적으로 만들고 배포하였다. 그러나 이러한 대응 지침에 대한 교육이 부족하여 감염병 관리 강사 교육을 들은 소수의 기관만 적극적으로 대응할 수 있었다. 이에 대응 지침을 배포하고 이에 대한 교육이 반드시 이루어져야 할 것이다. 또한 코호트 격리 등 위기 상황 시 노인요양시설을 방문하여 관리 방법을 지도해야 한다.
마지막으로 코호트 격리 기관과 시·군·구, 보건소는 코호트 해제 시까지 Hot-Line을 구축해야 한다. 본 연구에 참여한 기관중에서도 코호트 격리시 시군구, 보건소와 카톡을 통한 Hot-line을 구축한 기관은 코호트 상황을 신속하게 대처한 것으로 응답하였다. 이에 본 연구에서는 코호트 격리를 잘 이겨낸 기관들의 실례를 바탕으로 코호트 격리 기관과 시·군·구, 보건소 담당자의 Hot-Line 설치를 제안한다.
대응 3 : 노인요양시설의 의료서비스 지원 내실화와 정신건강 및 후유증 관리 지원
노인요양시설이 타 기관들과 연계하고 협력하여 감염병을 극복할 수 있도록 의료서비스 지원의 내실화와 정신건강 및 후유증 관리 지원을 제안한다. 코로나19 환자 발생으로 코호트 격리된 노인요양시설은 계약의사도 방문하지 않으며, 치료제 처방도 받지 못하고, 병원 이송에도 어려움을 경험하였다 요양병원과 달리 노인요양시설을 의사가 상주하지 않아 의료서비스 지원이 부족하였다. 따라서 원격진료, 지역병원과의 연계 등 의료서비스의 내실화가 필요하다. 또한 코로나19 시기 노인요양시설의 어르신은 가족과 단절되어 정서적인 복지서비스 지원이 부족하였다. 이에 방역과 더불어 어르신 정서서비스에 대한 관심과 지원이 필요하다. 무엇보다 코호트 이후 후유증과 시설 운영에 대한 대책이 마련되지 않아 어르신이 급속도로 건강이 악화되거나 사망이 이르기도 하였다. 이에 정부는 노인요양시설의 코로나19 후유증 관리 지원을 제공해야 한다.
나가며
코로나19로 모든 국민이 자신과 가족의 안위를 위해 힘겨운 시간을 보내왔다. 그러나 노인요양시설은 어르신(타인)의 생명을 지키기 위해 더 힘겨운 시간을 보내옴에 틀림없다. 기관 운영과 종사자의 돌봄 수행에 큰 어려움이 있었을 뿐만 아니라 감염병 대응의 업무에도 많은 시행착오가 있었다.
노인요양시설의 감염병 대응 업무수행 경험을 통해 돌봄 지원에 대한 평가와 방향성을 모색해보았다. 감염병 확산 시 노인요양시설의 보건·복지서비스 전달체계의 효과적인 수행을 위해 각 기관들은 자신의 역할을 찾아가며, 감염병 극복의 자신감을 얻게 되었다는 것을 탐색하였다. 대응지침 마련을 넘어 교육으로 실행가능성을 높여야 하며, 새롭고 신속한 Hot-Line의 개설이 필요함을 확인하였다. 또한, 의료·복지서비스 내실화로 노인요양시설을 지원하는 것이 필요하다. 실무자의 인터뷰를 통해 발견한 코로나19 시기 노인 보건·복지 전달체계의 실체적 경험이 이후의 다가올 감염병을 대비하는 효과적인 방향성 모색에 도움이 되길 기대해 본다.
월간 <복지동향> 2023년 7월호(제297호)
정부지원금 0%, 회원의 회비로 운영됩니다
참여연대 후원/회원가입