강병익 민주연구원 연구위원
“… 저희들은 다소 비정치적 분야라고 하더라도 …”1), “우리 보건복지위원회는 여야에 특별한 쟁점이 없기 때문에 …”2). 국회의원 선거가 끝나거나, 국회 후반기에 새롭게 구성된 상임위원회 1차 회의는 이른바 ‘상견례’로 진행된다. 위원장의 상임위 운영에 대한 당부와 위원들 간의 덕담이 오가는 자리이기는 하나, 국회에서 복지는 여전히 ‘비정치적’이거나 ‘비경쟁’ 영역으로 사고하는 경향이 강하다. 이는 복지영역을 사회보험과 공공부조, 그리고 사회서비스의 단순합, 좀 더 근본적으로는 정치와 경제를 분리하려는 자유주의적 사고가 깊게 똬리를 틀고 있기 때문이다. 자원에 대한 권위적 배분이란 정치의 고전적 정의에 비추어보더라도 누가, 무엇을, 어떻게 나눌 것인가 하는 복지 문제는 자본주의 체제의 성격과 기본권을 함께 다루는 정치의 문제이고, 가장 근본적인 민주주의의 영역이다.
정당체계와 복지국가
정당체계란 정당 경쟁의 기본적인 균열선을 의미한다. 전통적으로 정당체계는 사회적 균열구조를 반영하여 형성되고, 사회적 균열 구조는 그 국가의 다양한 정치적 대립양상을 보여준다. 이렇게 형성된 ‘정당체계(party system)’는 단순한 정당 수가 아니라, ‘정당 간의 관계와 배열을 통한 정당지배의 정치적 성격’을 말한다. 즉 정당의 이념과 정책경쟁 구조를 통해 한 사회의 정치경제의 특성이 드러나며, 복지국가의 성격과도 연결된다. 이는 복지국가의 형성과 재편에 있어 ‘정당 중요성(parties matter)’ 이론의 형태로 제시된 바 있다.
정당은 유권자를 동원함으로써 그 정치적 목적을 실현할 수 있다. 여기서 동원은 정당이 제시하는 가치와 정책에 대한 유권자의 동의를 기초로 하는데, 동의의 강도가 강하고 광범위할수록 정당의 지지율은 높아지고, 이것이 선거 국면에서 이루어지면 국회 의석 혹은 집권으로 연결된다. 서구 복지국가는 정당이 주도하는 정당정부를 거쳐 만들어진 것이었고, 복지(국가)체제는 정당 간 경쟁과 수렴의 결과물이었다. <표 2-1>은 자본주의 다양성-생산 레짐의 관점에서 자본주의 유형과 정당체계 간 관계를 통해 형성된 복지국가의 성격을 간결하게 설명해주고 있다.
정당의 복지담론: 보편복지와 선별 복지4)
보편주의는 일반적으로 복지재원의 할당방식으로서 선별주의에 대응하는 개념으로 쓰이지만 정치환경과 역사적 차이를 반영하여 달리 이해되기도 한다. 북유럽 사회민주주의 모델을 기준으로 하면 보편주의란 모든 계급을 포괄하는 공동체 속에서 개인들이 최선의 자유와 역량을 추구하면서 국가와 개인 간 대립의 프레임을 해체하는 평등주의에 기초한 것이다.5) 우리나라에서 보편적 복지는 기본권으로서의 복지(사회권)를 1990년대 후반 민주노동당이 들고나오면서 제시된 개념이다. 앞서 언급했듯이 2010년을 전후로 해서 민주(통합)당이 복지정책의 기본이념으로 채택하면서 중도진보정당 계열의 복지노선으로 확장하게 되었다. 복지정치가 진보정당의 전유물은 아니다. 복지정치가 복지 확대를 위한 정치로만 정의될 수 없기 때문이다.
2010년 보편주의 논쟁을 거치면서, 이에 대응해 한나라당 계열의 한국 보수정당은 “한국형 생활보장국가”, “성장친화적 복지”, “맞춤형 생애주기 복지” 등의 담론을 제시해 왔는데, 다양한 미사여구에서도 불구하고 그 핵심은 “국가중심에서 국가와 시장의 균형적 공사역할 분담”에 있었다.6) 현재 윤석열 정부의 ‘약자복지’는 국가와 시장의 균형에서도 아예 벗어나서 상품으로써의 사회서비스와 시장탈락자에 대한 안전망으로서의 복지를 추구하는 ‘선별적 최소주의’의 전형이라고 할 수 있다.
정당의 복지정치: 정책역량과 동원전략
복지정치란 복지정책의 실현 및 변경, 그리고 특정한 복지담론을 둘러싸고 이해관계자들, 즉 정부, 정당, 이익집단(자본가집단, 노동조합, 기타 각 부문의 이해관계집단 등)이 서로 갈등·수렴·연대하는 일련의 정치과정을 일컫는다. 이러한 정치과정은 앞서 언급한 정당의 목적을 실현하기 위한 과정이기도 하다. 유권자 동원은 정책과 담론을 포함한 다양한 전략이 적절히 행사될 때 최적의 결과를 얻을 수 있다. 이때 정책역량(capacity of policy)이란 정당의 정책형성 및 추진능력을 의미하며, 동원전략(strategy for mobilization)이란 정치갈등과 균열을 배경으로 정당이 선거에서 승리 혹은 의회에서 법안통과를 위해 유권자나 이해관계자들을 옹호연합(advocacy coalition)과 제휴하는 의도된 행위를 말한다.7) 정당의 정책역량은 정책해석과 정책수용으로 구분할 수 있다. 사실 정책이 무에서 유로 창조되는 것은 아니다. 대부분 시민사회나 외국사례를 준거로 이를 수용하거나, 해석을 통해 변용하는 과정을 통해 만들어진다. 동원전략의 주요 자원은 이익과 담론이다. 복지는 수혜자의 개별 이익이 조직되고 동원되는 과정8)으로 사회보험이나 사회서비스, 그리고 공공부조와 같은 복지정책이 수립되거나 개편될 때, 이해관계를 갖는 개인뿐만 아니라, 이해관계의 집합체인 노동조합과 기업단체나 여성 및 장애인단체, 그리고 의료단체 등이 국회의원, 정당, 행정관료나 행정기구와의 접촉을 통해 자신의 이익을 최대한으로 실현하려는 압력활동을 펼치게 된다. 이는 정당의 이익결집기능과 접목되면서 정책추진으로 연결된다. 하지만 정당이 특정 이익을 배타적으로 반영할 때 일반유권자의 지지를 얻기는 힘들다는 문제가 있다. 또한 복지제도의 복잡성에 따라 손익분기점이 명확하게 그려지지 않을 수 있다. 이때 정당은 의제에 대한 정당화 과정을 통해 다수를 설득하는 담론을 만들어 내고 이를 적극적으로 활용한다.
복지정치 역시 기본적으로 정책역량과 동원전략이 서로 교차하면서 이루어진다. 정책수용과 이익동원의 대표적인 사례는 노태우 정부에서 시작해서 김대중 정부에서 일단락된 건강보험통합 문제가 있다. 당시 의료보험 관리체계에 관한 조합주의 대 통합주의 논쟁은 관련 이해당사자(학계, 의료계, 시민단체)들 간 ‘총력전’ 형태로 진행되었고, 정당은 이를 정치적으로 대리하는 모양새로 진행되었다. 정당의 적극적인 정책해석과 담론동원 사례는 보편적 복지 논쟁을 들 수 있다.
우리나라의 선거정치와 복지공약
① 무상급식, 복지정치의 시작
우리나라에서 복지가 단일이슈로서 정치, 정당의 주요한 동원기제로 등장했던 것은 2010년 지자체선거와 2012년 국회의원선거였다. ‘학교무상급식’을 화두로 전개되었던 ‘보편적 복지’ 논쟁이 그것이었는데, 복지문제를 다룰 때 어김없이 등장했던 ‘성장 대 복지’, ‘복지 대 반복지’를 넘어서 ‘어떤 복지국가를 지향할 것인가’하는 복지국가체제, 복지패러다임 논쟁으로 한 단계 도약하는 순간이기도 했다. 앞서 [그림 2-1]에서 도식화한 것처럼 보편적 복지 논쟁은 학교무상급식이라는 단일정책을 화두로 정당경쟁을 통해 한편에서는 정당의 복지노선으로 적극적으로 채택했고, 상대 진영의 정당은 이른바 ‘퍼주기’와 ‘재정건전성’ 논리를 앞세워 반대입장을 명확히 함으로써 유권자 입장에서는 비교적 간결한 비교가 가능했다.
② 연금개혁
흔히 선거는 구도, 쟁점(issue), 인물이 좌우한다고 한다. 이 중 “선거는 구도다”라는 게 상식처럼 통용되는데, 이때 구도란 대체로 주요 경쟁정당의 수를 말한다. 이는 승자독식 선거제도를 가진 국가에서 유효하게 통할 수 있는 말인데, 그럼에도 구도를 지탱할 쟁점과 이를 상징할 인물이 없다면 그 지속력을 담보하기 힘들다는 것을 우리는 지난 대선에서 목도한 바 있다. 선거를 관통하는 쟁점은 정책(공약)과 연결되기 마련이지만, 그렇다고 양자가 반드시 등가관계를 갖는 것은 아니다. 쟁점은 관점과 시각의 차이, 그리고 선명성에 의해 드러나야 하지만, 특히 복지정책은 그 대립각이 선명하게 드러나지 않는 경우가 많고, 공약 간 차별성이 크더라도 유권자에게 주는 타격감과 체감도가 그리 높지 않을 때가 있다. 연금개혁의 경우, 쟁점은 ‘지속가능성 vs. 소득대체율’로 그 정책대립이 단순화되어 왔다. 이는 큰 틀에서 보면 공적연금을 바라보는 기본 시각(재정건전성 vs. 노후소득보장)과 관련이 있는데, 결국은 얼마의 보험료를 더 내야 하는가 문제로 귀착되기 때문에 정당과 정부 입장에서는 유권자들의 수용성에 민감하게 반응하게 된다. 이런 의미에서 공적연금 문제는 책임과 비난을 회피하고, 되도록 쟁점이 되지 않는 방향으로 지연되어왔다.9) 2020년 제21대 총선에서 국민연금개혁 관련 공약은 정의당이 유일했다.10)
2022년 제20대 대선에서도 더불어민주당과 국민의힘은 구체적인 공약보다는 노후소득보장 프로세스를 기술하는 데 그쳤다. 국민연금은 국회에서 다룰 내용으로 괜히 공약으로 냈다가 표만 깎인다는 인식이 팽배해 있기 때문이다. 무엇보다 집권 여당과 정부의 책임이 가장 크지만, 이번 윤석열 정부에서도 모수개혁에만 24개 안을 담은 재정 전망 보고서를 제출해서 ‘맹탕 계획안’으로 비판을 자초한 바 있다. 게다가 모수개혁은 연금개혁의 시작일 뿐이다. 노후소득보장체계의 지속가능성은 재정문제뿐만 아니라 그 구조, 즉 국민연금과 기초연금과 같은 공적연금 간 관계 및 퇴직연금과 같은 사적연금과도 함께 논의해야 한다. 또한 명실상부한 전 국민 노후소득보장체계로서 국민연금의 위상과 역할을 위해서 직역연금과의 관계도 풀어내야 할 숙제다.
③ 공공부조(기초생활보장급여)
기초생활보장제도는 ‘IMF 외환위기’ 이후 특히 심각해진 한국의 빈곤문제에 대응하는 제도로 2000년 김대중 정부에서 도입된 이후 2015년 당시 새누리당이 주도하여 통합급여에서 개별급여로 전환된 바 있다. 기초생활보장제도의 문제로 지속적으로 지적되어 온 것이 부양의무자와 재산기준, 그리고 그 결과로 발생하는 광범위한 사각지대 문제이다. 빈곤 문제는 불평등과 더불어 우리 사회의 전반적인 삶의 질 저하를 가져오는 중대한 의제로 간주되고 있긴 하지만, 정작 그에 걸맞은 정책 전환 의지는 그리 커 보이지 않는다. 지난 20대 대선에서 거대양당은 모두 생계급여 인상과 부양의무자제도 폐지11)를 약속했고, 실제 관련 법안이 제출되기도 했다. 하지만 상임위 논의조차 되지 못한 상태에서 임기 만료 폐기를 앞두고 있는 실정이다.
④ 조세정책
재분배의 가장 주축이 되는 제도가 조세다. 일종의 사회계약으로서 복지체계를 지탱하고 의무와 혜택이 상호작용하며 공동체의 전반적 이익에 기여하도록 설계되어야 하는 것이 조세제도다. 세금 내기를 좋아하는 사람은 없다. 그도 그럴 것이 호주머니에서 나가는 건 잘 보이는데, 돌아오는 건 잘 드러나지 않는 이른바 비가시적인 영역이기 때문에 더욱 그러하다. 이는 또한 정책결정자로서 정당과 정부가 조세개혁에 적극적이지 않은 이유이기도 하다. 앞서 언급한 복지정치의 시작을 ‘보편적 복지 논쟁’으로 본다면, 이후 재정건전성 및 복지체제의 지속가능성을 위한 재정전략의 측면에서 조세문제가 등장했다는 점에서 복지정치의 논점이 어떤 복지국가냐에서 어떤 조세복지국가로 구체화 되는 과정이라는 점은 평가할 만하다.12) 보수정당은 조세정책은 매우 명료하게 ‘감세정책’이다. 노무현정부 시기 종부세를 ‘세금폭탄’으로 명명하고 대대적인 공세를 감행한 보수정당(한나라당)은 총선과 대선에서도 감세공약을 분명하게 했다. 물론 이에 맞서는 민주당의 입장이 증세는 아니었다. 세금문제는 감세 대 증세의 대립이 아니라, ‘부자감세’ 찬반을 놓고 진행되었다. 한국에서 조세의 재분배 기능은 OECD 회원국가와 비교할 때 중간 정도 수준에 있다. 세계적인 반불평등 운동단체인 옥스팜은 세계은행 소속의 개발은행(DFI)과 함께 2년마다 전 세계 국가를 대상으로 『불평등해소실천지표』(The Commitment to Reducing Inequality Index) 보고서를 발간해오고 있다.
2022년 보고서에서 한국의 조세가 지니계수에 미치는 영향력은 -0.0077로 OECD 국가13) 중 17위 수준이었고, 가장 재분배 기능이 높았던 아일랜드(-0.0595)와는 7.73배 차이가 났다. 어쩌면 친복지정당의 바로미터는 복지제도의 설계를 넘어 조세문제에 대한 책임과 역량에 있을지도 모르겠다.
2024년 총선, 정치 없는 복지공약의 재연?
정당은 역사적 존재로서 자신의 지지층과 이념을 고려한 정책적 선택을 고수(Klingemann et. al 1994. p.22-35)한다고 하지만 실상은 더 많은 지지층과 정책적 선택을 외연을 넓히는 변화, 즉 정당개혁을 통해 지속할 수 있었다. 정당의 위기는 시민사회(유권자, 이익집단)와 연계가 멀어지면서 발생했고, 이는 곧 ‘대표성의 위기’로 나타났다. 현대국가는 복지국가이고, 불평등과 빈곤이 내 삶의 지표로 작동하는 사회에서 복지체제의 중요성은 아무리 반복해도 지나치지 않다. 하지만 복지를 바라보는 유권자들의 시선이 그리 우호적인 것은 아니다.
[그림 2-2]와 [그림 2-3]은 사회통합실태조사에 나타난 성장 대 분배에 관한 국민들의 선호를 주관적 이념성향을 기준으로 보여주고 있다. 2019년에 비해 2022년 조사에서는 평균점수와 상위척도비율(7~10점) 모두에서 낮아졌다. 이는 평균적으로 분배보다 성장을 선호하고, 분배를 선호하는 강도 역시 낮아졌다는 점을 의미한다. 특히 진보층의 강도가 현저하게 낮아졌다는 것은 분배정책의 주요 지지층이 왜소화되고 있다는 점에서 주목해야 할 것으로 보인다.
[그림 2-4]는 통계청 사회조사에서 진행된 복지와 관련한 몇 가지 국민의 태도 추이를 나타낸 것이다. 보편적 복지가 사회적 의제가 되었던 짧은 시기를 지나 증세에 대한 선호는 하향추세이고, 선별적 복지에 대한 선호와 저소득층에 대한 반감은 2018년 이후 증가하고 있다.
하지만 이러한 국민들의 비우호적인 복지태도는 정당이 정책에 반영해야 할 근거가 아니라, 지금까지 전개되었던 복지정치의 결과라는 점에 더 주목할 필요가 있다. 약속에는 책임이 따르고, 정당은 그 책임을 정치과정을 통해 실현한다. 정당정치의 관점에서는 복지와 분배에 대해 정당이 어떤 대안을 가지고 유권자에게 접근하고 설득하느냐를 질문해야 한다. 유권자의 정책에 대한 태도는 정당이 제시한 대안과 정책의 구체성과 설득력만큼의 효능감을 느끼게 되고, 그것이 가지는 소구력에 비례하여 능동적으로 반응하기 때문이다. 선거는 단순히 공약의 전시장이 아니라, 정치의 효능감을 기대하며 책임 있는 정치세력을 선택하는 정치의 출발점이다. 정당에 대한 반정치적 혐오가 개혁의 대명사가 된 듯한 이 ‘정치의 계절’에 그래도 시민들의 삶에 가장 가까이 있는 복지 의제를 놓고 벌이는 정당 경쟁이 ‘정치’ 본연의 모습에 훨씬 더 가깝다는 인식이 더 널리 공유되길 기대한다.
| 각주 |
1) 국회사무처. 1988. “제142회 국회 보건사회위원회회의록” 제1호
2) 국회사무처. 2010. “제291회 국회 보건복지위원회회의록” 제1호
3) 에스핑 안데르센의 복지체제 유형을 바탕으로 설명하면, 사민주의복지국가체제를 대표하는 스웨덴은 보편복지정치노선에 기초한 사회민주노동당(SAP)이 복지체제를 주도했고, 조합주의 복지국가인 독일은 사회민주당과 기독교민주당 간 경쟁과 수렴의 산물이었으며, 자유주의 복지국가로 분류되는 미국은 사적보험과 빈곤층 프로그램에 의존적인 민주당과 공화당 간 합의의 결과물이었다. 특히 미국에서 복지는 저소득층 지원프로그램인 부양아동부조(AFDC)나 보충영양지원프로그램(SNAP, 푸드스탬프)을 의미한다. 미국 사회보장제도의 초석을 놓았던 1930년대 뉴딜정책에 대해 민주당의 전략가들은 이를 복지체제의 전환이 아니라, 대공황을 버티기 위한 일시적인 정책 정도로 사고했다(미셸모어, 2020)
4) 보편주의와 선별주의는 하나의 노선이나 이념의 문제이기도 하지만, 사회정책수단의 성격도 갖는다는 점에서 혼용이 불가능한 것은 아니다. 하지만 우리나라 정당경쟁에서는 수단보다는 이념이나 원칙으로 삼고 있다는 데서 이러한 분류가 무리한 것은 아니라고 판단된다
5) 브란달, 니크 외. 홍기빈 옮김. 2014. 『북유럽 사회민주주의 모델』. p.175. 서울: 책세상
6) 강병익. 2016. “보수주의 정당의 복지국가 전략: 영국과 한국의 보수주의 복지정치”. 『한국정치연구』 제25집 제2호, p.157-162
7) 강병익. 2017. “한국 정당의 복지정치 유형-‘정책역량’과 ‘동원전략’을 중심으로”. 『정치·정보연구』 제20권 제2호, p.28-29
8) 미야모토 타로. 임성근 옮김. 2011. 『복지정치: 일본의 생활보장과 민주주의』. 서울: 논형, p.62
9) 한국의 연금개혁은 2007년 노무현정부에서 2차 연금개혁이 실시된 이후 여전히 답보상태에 있다. 박근혜정부는 2015년 이른바 ‘더 내고 덜 받는’ 공무원연금 개혁에 성공했지만, 국민연금은 손도 대지 못했고, 문재인정부는 연금개혁을 사실상 ‘포기’했다는 비판에 직면했다
10) 더불어민주당의 연금 관련 공약은 기초연금 30만 원 인상, 예술인·농업인 보험료 지원 등이었고, 미래통합당은 4대 공적연금 장기추계를 의무화하는 ‘국가재정법’ 추진이 유일했다
11) 주지하다시피 기초급여 중 2015년 교육급여, 2018년 주거급여 부양의무자 기준이 폐지된 데 이어, 보건복지부는 2022년 생계급여에서도 기준을 폐지한다고 공식발표했다. 하지만 생계급여의 경우 형식적 폐지에도 불구하고 여전히 소득과 자산기준이 제한요건으로 작동하고 있어, 실질적인 폐지라고는 보기 어렵다
12) 강병익. 2020. “한국 정당의 조세정책 경쟁”. 한국복지국가연구회. 『촛불 이후, 한국복지국가의 길을 묻다』. 파주: 한울, p.175-203
13) 옥스팜보고서 조사대상국 중 OECD 가입국은 총 37개국으로 콜롬비아가 제외되었다
| 참고 문헌 |
강병익. 2016. “보수주의 정당의 복지국가 전략: 영국과 한국의 보수주의 복지정치”. 『한국정치연구』 제25집 제2호.
강병익. 2017. “한국 정당의 복지정치 유형-‘정책역량’과 ‘동원전략’을 중심으로”. 『정치·정보연구』 제20권 제2호, 27-60.
강병익. 2020. “한국 정당의 조세정책 경쟁”. 한국복지국가연구회. 『촛불 이후, 한국복지국가의 길을 묻다』. 파주: 한울, 175-203.
국회사무처. 1988. “제142회 국회 보건사회위원회회의록” 제1호.
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미셸모어, 몰리. 강병익 옮김. 2020. 『미국은 왜 복지국가 만들기에 실패했나』. 서울: 페이퍼로드
브란달, 니크 외. 홍기빈 옮김. 2014. 『북유럽 사회민주주의 모델』. 서울: 책세상.
미야모토 타로. 임성근 옮김. 2011. 『복지정치: 일본의 생활보장과 민주주의』. 서울: 논형.
Kitschelt et al. 1999. “Convergence and Divergence in Advanced Capitalist Democracies”. in Kitschelt et al. eds. Continuity and Change in Contemporary Capitalism. New York: Cambridge University Press.
Klingemann, Hans-Dieter, Richard I. Hofferbert, and Ian Budge, Parties, Policies, and Democracy, Boulder: Westview Press.
Walker, Jo. et al. 2022. The Commitment to Reducing Inequality Index 2022. Oxfarm·DFI
월간<복지동향> 2024년 03월호(제305호)
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