김형용ㅣ동국대학교 사회복지학과 교수
전체적인 평가
2025년 노인복지 예산은 27조 4,913억 원으로 2024년 25조 6,483억 원 대비 7.2% 증가했다. 이는 사회복지 분야 예산 증가율 7.7%에 미치지 못하지만 근사한 수준이다. 노인복지는 예산 규모가 매우 크다. 보건복지부 총지출의 21.9% 그리고 보건복지부 사회복지 분야 예산의 25.6%를 차지한다.
노인복지가 보건복지부 예산에서 큰 비중을 차지하는 이유는 기초연금 때문이다. 2025년 기초연금 예산은 21.8조 원으로 단일 사업임에도 불구하고 보건복지부 총지출의 17.4%를 차지한다. 기초연금을 제외한 노인복지 예산은 5조 6,267억 원으로 보건복지부 총지출의 4.5% 수준이다. 이 또한 노인장기요양보험 사업운영(2조 5,230억 원), 노인일자리 및 사회활동지원(2조 1,846억 원)이 절대적 비중을 차지한다. 이 세 가지 사회보장사업이 노인복지 예산의 96.7%를 구성하고 있다. 그 밖의 노인복지 세부사업은 지역균형발전특별회계의 노인맞춤돌봄서비스(5,394억 원) 그리고 국민건강증진기금의 치매관리체계구축 (1,782억 원)이 비교적 유의미한 규모의 세부사업이며, 기타로는 노인단체 지원, 노인요양시설확충, 장사시설 설치, 봉안시설 설치, 노인건강관리 등이 있지만 규모 면에서 의미가 있다고 보기는 어렵다.
세부사업 평가
2025년 노인복지 예산은 기초연금과 노인일자리 및 사회활동지원이 수급자 증가분을 반영한 수준에서 유지되고 있으며, 노인장기요양보험 지원은 보험료율 동결에 따른 국비지원 동결, 그리고 노인맞춤돌봄서비스의 예산 감소가 특징이다.
기초연금
2025년 기초연금 예산은 전년 대비 8.2% 증가한 21조 8,645억 원이다. 이 예산은 보건복지부가 사업시행자인 지방자치단체에 보조하는 예산 21조 8,412억 원과 제도운영비인 국민연금공단 보조비 219억 원으로 구성된다. 기초연금법에 따른 지방자치단체 국고보조율은 40~90%이며, 지방자치단체의 대응지방비는 총 4조 3,205원 규모이다. 즉 보건복지부가 83.5%를 그리고 지방자치단체가 16.5%를 분담하고 있다. 2024년의 경우 지자체 기초연금급여 보조금이 20조 1,789억 원이었으며 광역자치단체 1조 5,937억 원, 그리고 시군구 기초자치단체가 2조 5,506억 원을 부담하였다. 2025년 기초연금 급여는 전년 대비 1조 6,623억 원이 증가하였다. 인구고령화에 따라 수급자의 수가 약 35만 명 증가한 것을 반영하였고, 기준연금액도 물가상승률 3.3%를 반영하여 333,840원으로 인상되었다. 재정이 열악한 지방자치단체 추가지원은 459억 원이 반영되었다.
기초연금이 노인빈곤 완화에 가장 큰 기여를 하고 있음은 분명하지만, 기초연금 급여의 수급구조와 비용분담의 개선 방안 모색이 필요하다. 기초연금 적정성 평가위원회에 따르면 기초연금 소요 재정은 현 제도 모형 하에서 2030년 39.7조 원, 2050년 125.4억 원, 2070년 238.0조 원까지 증가할 것으로 추계된다. 더구나 2026년부터 중위소득 50% 이하 노인에게는 기초연금을 40만 원으로 인상하여 지급하는 계획이 마련되어 있다. 이에 국민연금 및 기초생활보장 등 소득보장 제도와의 연계에 따른 기초연금의 방향성 정립 그리고 지방자치단체 대응지방비 부담증가에 따른 합리적 재정분권 방안이 시급히 논의되어야 한다.
노인장기요양보험 사업 운영
2025년 노인장기요양보험 운영지원 예산은 전년 대비 254억 원 증가한 2조 5,230억 원이다. 예산이 전년 대비 불과 1.0% 증가한 수준이다. 이 예산은 「노인장기요양보험법」에 따른 국민건강보험공단 법정지원금, 공무원과 사립학교 교원 장기요양보험료 국가부담금, 그리고 의료급여수급권자 급여비용 국가부담금 등으로 구성된다. 다만 법정지원금이 2조 2,699억 원으로 절대 비중을 차지한다. 법정지원금은 장기요양보험료 예상수입액의 20%로 일률적으로 정해져 있다. 따라서 그동안 법정지원금은 보험료 인상에 따라 자동적으로 같이 증가해 왔다. 장기요양보험료율은 ’19년 건강보험료의 8.51%에서 ’24년 12.95%로 지속적으로 인상되어 왔다. 가입자 소득대비로는 ’19년 0.55%에서 ’24년 0.92%까지 인상된 것이다. 다만 2024년에는 인상률이 1.09%로 매우 낮았다, 2024년 건강보험료가 전년과 같이 7.09%로 동결되었기 때문이고, 2025년도 동결되었다. 그러나 2025년 예산에는 9월까지 정부가 장기요양위원회를 열어 장기요양보험료율을 결정하지도 않은 상태에서 노인장기요양보험료율도 동결에 가까운 예산안을 제출한 것이다.
한편 노인장기요양보험료 징수액은 2019년 4조 8,673억 원에서 2023년도 10조 2,432억 원으로 연평균 20.0%로 성장하고 있었다(노인장기요양보험통계, 각 년도). 이는 돌봄 수요가 급격히 증가함에 따라 당연한 과정이었다. 따라서 2025년 장기요양보험료 예상수입액을 2024년 11조 1,338억 원에서 2025년 11조 3,396억 원으로 거의 동일한 수준으로 편성하는 것은 장기요양보험료 동결이라는 정책방향을 미리 설정한 것으로 보인다. 돌봄 수요가 급격히 늘고 있는 가운데, 요양보호사 처우나 적정 서비스 제공을 위해서, 그리고 장기요양보험의 보장성 확대를 위해서도 보험료율 인상과 이에 따른 운영지원금 증액은 반드시 필요한 과제이다. 그런데 보험료율 인상과 이에 따른 국고보조 인상을 중단하는 것은 결국 본인부담금의 증가 또는 돌봄의 값싼 외국인력 확대방안을 추진하는 것과 연장선에 있다. 국가의 재원마련 책임은 국민의 기본권으로서 돌봄을 받을 권리에 종속되는 과제이다. 보험료율과 국가의 재정책임의 한도를 먼저 정한 후에, 이에 장기요양보험의 수급권을 맞추는 예산편성은 결코 타당하지 않다. 무엇보다 비용 낮추기라는 방향은 종사자의 처우와 돌봄 노동시장에 부정적 영향을 가져올 가능성이 크다.
노인일자리 및 사회활동지원사업
노인일자리 및 사회활동지원 예산은 전년 대비 7.8% 증가한 2조 1,847억 원이다. 노인일자리는 전년 대비 6만 8천 개를 늘려 109만 8천 개로 역대 최고 수준이 되었다. 공익활동형은 3만 8천 개가 추가되어 615억 원이 증액되었고, 사회서비스형은 1만 5천 명이 추가되어 609억 원이 증액되었다. 다만 노인일자리 단가는 전년과 동일하다. 공익활동형 일자리는 월 29만 원 그리고 사회서비스형은 월 63.4만 원이다. 노인일자리 담당자 인건비도 단지 78억 원 증가한 1,004억 원이 편성되었다. 수행기관 담당자 수는 6,956명인데 이들의 월급은 최저 임금 인상으로 3만 5천 원 증액되어 단지 209만 원을 유지한 한시계약직 일자리이다.
노인일자리 사업의 정책 효과는 빈곤감소 및 적극적 노후생활 유지에 매우 긍정적인 것은 분명하다. 그러나 2조 원이 넘는 대규모 사회보장사업의 수행기관의 다수는 시니어클럽, 대한노인회, 그리고 지역사회 노인복지기관들이다. 이들 수행기관들의 종사자들의 처우개선 없이는 노인일자리 질 관리도 이루어지기 힘들다.
노인맞춤돌봄서비스
노인맞춤돌봄서비스는 제도 통합으로 사업이 신설된 2020년 이후 처음으로 예산이 삭감되었다. 기존 6개 노인돌봄사업(돌봄기본·종합 등)을 ‘노인맞춤돌봄서비스’로 통합한 이후 매년 소폭으로 증가하던 예산은 2024년 5,461억 원을 정점으로 한 후 2025년은 69.7억 원이 감소하였다. 보건복지부 일반예산에서 지역균형발전 특별회계로 이전되면서 제기된 우려가 현실이 되었다. 예산 편성의 문제는 사업 규모와 단가가 거의 변경된 것이 없음에도 불구하고 예산이 삭감된 것이다. 사업 대상은 취약노인 55만 명으로 동일하고, 전담 사회복지사 수 2,292명과 생활지원사도 36,667명도 전년과 동일하다. 인건비 또한 전담사회복지사는 단지 84천 원 인상한 2,868천 원, 생활지원사는 25천 원 인상된 1,563천 원이다. 예산이 삭감된 이유는 지방자치단체 경상보조가 68%에서 66%로 줄어들었기 때문이다.
국고보조금 분담비율은 보조금 관리에 관한 법률에 의해 규정되는데 사업별로 기준보조율에 대한 투명성과 객관성은 항시 문제시되어왔다. 감세와 세수결손에 의한 중앙정부의 재원 마련 책임의 실패를 지방자치단체에 떠넘기는 모양새다. 노인인구 비중은 지속적으로 높아지고 있는 상황에서 사업의 총량을 늘리지 못하는 것은 실질적인 대상자 감소를 뜻하며, 재원 부담의 책임마저 재정력이 더욱 취약한 지방자치단체로 떠넘기는 것은 심각한 문제로 볼 수 있다.
치매관리 체계구축
치매관리 체계구축은 대표적으로 예산삭감이 된 세부사업이다. 전년 대비 137.5억 원이 감소한 1,782억 원으로 7.2%가 삭감되었다. 이 사업은 치매노인에 대한 전문적인 치료 및 요양서비스를 제공하는 지역사회 인프라 세부사업이며, 특히 2012년 치매관리법 제정, 문재인 정부의 치매국가책임제, 그리고 윤석열 정부의 국정과제인 ‘장기요양서비스 및 지역사회 노인돌봄 강화 추진, 지역사회 기반 맞춤형 치매돌봄서비스 강화’에도 강조된 사업이다. 그럼에도 불구하고 예산 대부분을 차지하는 인프라인 전국 256개소의 치매안심센터 운영지원이 대폭 삭감되었다. 치매안심센터운영지원 예산은 전년 1,670억 원에서 1,506억 원으로 9.9% 삭감되었다. 특히 인건비가 15.1% 삭감되었다. 기초자치단체에 설치된 치매안심센터에 대한 평균 보조율은 76%에 불과하다. 국비 지원이 감소한 부문에 지방자치단체가 스스로 인력을 증원하거나 운영을 활성화하는 역할을 기대하기는 힘들다.
기타 사업
사회복지시설 운영과 사회복지단체에 대한 국가사업은 2005년 이후 대부분 지방 이양되었다. 그러나 여전히 일부 사회복지시설은 국고보조시설로 남아있는데, 대표적으로 장애인거주시설 운영 그리고 장애인복지시설 기능보강이다. 노인복지 영역에서는 경로당 지원, 장사시설설치, 노인요양시설 확충 등이 국고보조사업으로 남아있다. 세부사업으로 노인단체 지원은 경로당 냉난방비 및 양곡비 지원 예산을 위주로 하는 자치단체경상보조로서 2025년 8.2% 증액된 957억 원이다. 노인요양시설 확충은 공립 요양시설 및 신축 및 운영 기능 보강을 위한 자치단체 경상보조와 자본보조 사업으로 2025년 286억 원으로 증액 편성되었으나 이는 2024년 예산교부 기간 조정에 따라 유보되었던 금액이 편성된 것에 불과할 뿐이며 2021년 1,040억 원에서 감축이 된 후 최소투자 경향이 유지되는 것으로 볼 수 있다. 세부사업인 노인보호전문기관은 127억 원으로 3.1% 증액되었으나, 여전히 노인인구 증가에 따른 서비스 필요도를 고려할 때, 전국 38개소에 달하는 노인보호전문기관 규모의 예산으로는 매우 부족한 수준이다.
결론
2025년 보건복지부의 노인복지는 기초연금으로 인해 예산 증가세는 확인되었다. 그러나 노인복지 전반의 부담은 지방자치단체 그리고 종사자에게 희생을 강요하는 방식으로 전개되고 있다. 이에 다음과 같은 개선 방향이 요구된다.
첫째, 기초연금의 방향설정이 시급하다. 그 이유는 노인복지뿐 아니라 사회복지 총량 측면에서 다른 부문과의 재정 배분의 문제를 불러오기 때문이다. 2025년 예산에서 기초연금이 노인복지의 80%를 초과하였다. 향후 고령인구 증가에 따라 수급대상 70%를 유지하는 기초연금의 재정규모가 급속도로 증가되는 과정에서 조세 기반 타 노인복지 세부사업들에 대한 하방압력이 거세질 수 있다. 이는 대응지방비를 마련해야 하는 광역과 기초 지방자치단체들에게는 현재 작용하고 있는 압력이다.
둘째, 노인돌봄의 최대 사회보장사업인 노인장기요양보험의 국고지원 확대가 더욱 절실해지고 있다. 제도상으로는 건강보험료과 장기요양보험료가 동결되는 것이 본질적인 원인이지만, 사회보험과는 별도의 재원인 국고의 선제적인 역할을 보험료와 연동되는 부담률로 한정하는 것은 무책임하다. 장기요양보험의 재정이 보험료만으로 운영될 수는 없다. 돌봄에 대한 사회적 위험을 대비하는 사회보장사업에 대한 책임은 어디까지나 국가와 지방자치단체에 있고, 그 책임의 구체적 내용은 재원을 마련하는 것이다. 국민의 돌봄 보장성을 높이기 위한 조세의 투입 사업이 더욱 촘촘하게 제시되어야 한다.
셋째, 노인복지의 책임을 지방자치단체에 떠넘기지 않기 위하여 국고보조사업 기준보조율을 재고해야 한다. 노인맞춤돌봄과 같이 보건복지부 일반 예산이 지역균형발전특별회계로 이전되고 더 나아가 지방자치단체 보조율을 낮추면서 국가 책임을 지방자치단체로 떠넘기고 있다. 사업은 그대로인데 국가의 재정책임만 줄이는 것이다. 또한 세수부족으로 지방교부세가 예고도 없이 삭감되는 2024년도의 비극이 되풀이 되지 말라는 법이 없다. 지방재정은 더욱 더 어려워지고 있는 상황에서 국가의 재정역할을 높이는 방향으로 기준보조율이 조정되어야 한다.
월간<복지동향> 2024년 11월호(제313호)
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