[기획3] 위기를 이겨내는 연대적 복지국가

최영준 | 연세대학교 행정학과 교수

연대적 복지국가

결론부터 말하면 연대적 복지국가(Solidaristic Welfare State)로 연대의 위기를 이겨내 보자고 제안한다. 연대가 위기이자 동시에 해법이 될 수 있는가? 정책은 결과 요인이자 항상 중요한 영향 요인이기도 하다. 반대로 각자도생의 연대 위기는 영향 요인일 수 있지만, 우리가 가진 정책과 환경의 결과 요인이기도 하다. 즉, 우리가 가진 정책의 조합이 지금의 연대 위기를 창출했다고 생각할 수 있다. 그렇다면, 해법의 중요한 부분도 지금의 정책 조합을 어떻게 변형해야 연대 위기를 최대한 줄이면서 개인들이 변화하는 사회에 적응하고 행복을 추구하며 살 수 있는지가 되어야 할 것이다.

연대적 복지국가의 핵심 요소들은 다음과 같다. 연대의 기반은 보편성이다. 즉, 그 사회를 살아가는 모든 이들이다. 그렇기 때문에 조세 기반의 소득과 공공서비스를 확충하는 방식이 주된 전략이다. 조세 기반의 소득과 서비스를 확충하는 전략은 두 가지 기존의 방식보다 더 우선된다. 기존 방식의 첫째는 사회보험 보장성을 강화하는 방식이고, 둘째는 기업 내에서 임금을 올리는 방식이다. 사회보험과 임금을 강화할 재정과 추가적인 증세를 통해서 돌봄이나 대중교통과 같은 삶에 필수적인 서비스들의 비용을 획기적으로 경감시킨다. 또한, 추가적 재원을 통해서 보편적 수당제도를 강화하거나 낮은 수준의 기본소득을 지급하고 서서히 증가시킨다.

연대적 복지국가에서는 전반적인 복지국가의 구조를 전환할 방안을 모색한다. 첫째, 보건지출을 합리적으로 개선할 방식을 적극적으로 모색한다. 둘째, 중앙 중심의 사회서비스 체계를 지역중심/시민주도형 사회서비스로 체질을 개선해 나간다. 셋째, 적극적으로 디지털 기술을 활용하여, 서비스의 효율화를 도모한다. 넷째, 모든 서비스 영역에서 기후 전환 목표를 감안하여 탈탄소 전략을 추구하는 동시에 새로운 생태 사회정책을 진흥시킨다.

문제의식

성장의 시대가 막을 내리고 있다. 이미 1970년대부터 지금까지 서구 선진국가들의 경제성장률은 내리막이었다. 이제 동아시아도 예외가 아니다. European Central Bank(2025)¹에 따르면 구매력평가 기준 1인당 GDP가 거의 모든 서구 국가에서 2050년까지 꾸준히 하향세를 보일 것이라 진단한 바 있다. 역설이다. 기술발전은 그 어느 때보다 우리를 놀라게 하고 있지만, 성장은 줄어들고, 생산성도 낮아지고 있다. 소위 ‘생산성의 역설(productivity paradox)’이다. 성장률의 저하는 ‘정치경제’ 시대의 도래를 재촉했다. 힘이 있는 자들이 자신의 기대에 미치지 못하는 성장을 힘으로 채우려고 한다. 아담 스미스, 케인즈, 프리드만에 이어 2007/8년 경제학의 공백을 트럼프가 힘을 바탕으로 한 정치경제학으로 배우려고 하고 있다.

힘의 정치경제학은 역설적으로 전 세계의 성장 전망을 더욱 낮출 수 있다. 이에 더해 기술성장에 대해 비판적 시각을 가지고 있는 로버트 고든이 지적한 네 가지 역풍(four headwinds)인 불평등, 교육의 한계, 인구변화, 부채증가는 성장 전망을 더욱 어둡게 한다. 마지막으로 피할 수 없는 탄소중립 기후 전환을 이루기 위해서는 성장이 중단기적으로는 희생될 수밖에 없는 숙명도 존재한다. 이 모든 것이 포스트-코로나(Post-COVID-19) 시대의 전략이 과거와 같을 수 없음을 강하게 암시한다. 즉, 과거에 우상향하는 선형적 성장패턴을 가정하고 우리의 삶과 국가의 제도를 설계할 수 없음을 의미한다.

반대로 파이가 더 커지지 않을 때, 오히려 파이가 실질적으로는 줄어들 때, 우리는 한 사회에서 어떻게 더 포용적이고 보편적으로 행복해질 수 있을까를 고민해야 하는 것이다. 이미 적응된 기대를 전환시키는 것은 참으로 어렵다. 하지만, 더 높은 임금, 더 많은 상품과 서비스 소비는 여러모로 가능하지 않거나 바람직하지 않은 시대로 접어들고 있는 것이다.

문제는 사회적 위험(<표1 참조>)²은 점차 중첩되며 심화된다는 것이다. 아직 산업화 시대의 전통적 사회적 위험에 대한 사회보장체계도 꼼꼼히 구성되지 않은 상황에서 탈산업화로 인한 숙련과 돌봄은 여전히 큰 숙제이다. 이 숙제는 디지털 전환, 인구 전환, 기후 전환의 삼중 전환을 맞이하면서 더욱 심화되고 있다. 기후 위기는 인류 자체의 생존에 대한 의문을 제기하고 있지만, 단기적 저성장 우려에 긴급한 아젠더에서 밀리고 있다. 새로운 노동의 확산과 함께 이제 외로움과 정신건강과 같은 제3의 사회적 위험이 큰 도전으로 다가오고 있다. 불확실성과 불안정성은 커지는데, 국가가 제공하는 안정성은 충분하지 않으니, 개인은 각자도생의 길로 간다. 특히, 기성세대의 부동산 투자와 젊은 층의 금융투자는 각자도생의 길을 강화하였다.

하지만, 이 모든 것이 위기와 도전만이 있는 것은 아니다. 저성장과 인구감소는 과도한 주거비, 교육 경쟁에 찌든 우리 사회에 새로운 기회를 제공할 수 있다. 또한, 디지털 전환은 인구감소를 상쇄할 수 있는 기술들을 접목할 가능성을 높여줄 수 있다. 기후 전환 역시 한편으로 일자리를 위협하는 요소임은 분명하지만, 그동안 기후 파괴에 대한 성찰과 회복의 기회이기도 하다. 동시에 새로운 기술과 지속가능한 일자리를 창출할 수 있는 여건을 제공할 수 있다. 중요한 것은 시대와 변화를 통합적으로 이해하고, 상호보완적인 정책을 통해서 최대한 중장기 전략이 있어야 가능한 일이다. 그리고, 이 전략을 수행할 개인과 시민들이 일정 정도의 안정성을 부여받아야 가능한 일이기도 하다.

기존 전략과 새로운 전략

성장률의 정체와 기후 전환을 감안한다는 것은 임금상승에 대한 현실적 제약을 받아들이는 것에서 시작할 수 있다. 물론, 임금상승에 대해 국가가 시장에 직접 개입하는 것이 바람직하지 않을 수 있다. 더 좋은 인재를 유치하기 위해서 기업이 임금을 높이는 것을 막을 수 없다. 다만, 최저임금의 경우 우리 사회 피라미드를 보게 되면 갑을병정 중 병과 정의 싸움이 될 가능성이 높다. 정은 매우 취약하지만, 병 역시 매우 취약하다. 정은 누굴까? 시장에서 다른 고용이나 기회를 찾지 못해 생계형 창업에 몰린 도소매업이나 요식업의 자영업자들, 생산성이 높지 않거나 변화하는 시장 환경에 맞지 않아 난관에 부딪힌 중소기업 고용주들이 포함된다. 또한, 이제 막 기회형 창업을 한 이들도 포함될 수 있다.

하지만, 이들의 임금상승분을 갑과 을이 함께 내지 않는 것은 정의롭지 않다. 왜냐하면, 병은 갑과 을의 종속적 밑도급일 수도 있고, 병과 정은 갑과 을에서 일하는 이들을 만들어낸 돌봄자였을 수도 있으며, 이들과 경쟁했던 피라미드 교육체제의 희생양일 수도 있기 때문이다. 그러니, 갑을병정 모두에게 걷은 조세로 개인들의 지출을 줄여주고, 소득을 올려주는 사회임금(social wage)를 강화하자는 것이다.

사회보험은 중요한 복지국가의 자산이다. 하지만, 전통적인 고용구조가 서서히 무너지고 있다는 것은 이제 더 이상 불확실성이 아니다. 선진 복지국가에서도 이들을 어떻게 노동 및 사회보호 제도 내로 포괄할 것인지에 대한 해법을 찾는 데 고심하고 있다. 예를 들어, 플랫폼 일자리가 편만한 시대에 ‘실업’의 개념 자체가 어렵고 모호해지고 있다. 여전히 사회보험이 안정된 계층에게 우호적인 것 역시 우리나라만의 일이 아니다. 육아휴직 대상이나 높은 연금을 받는 이들이 누군지를 보면 문제는 명확하다. 하지만, 사회보험은 빈곤 대응을 위해서만 존재하는 것이 아니라 기존의 생활수준을 유지해 주는 소득보장도 중요한 역할이다. 그렇기 때문에 사회보험은 여전히 중요한 수단이다. 다만, 불평등해지는 노동시장을 감안할 때 보편적 수당들이나 나아가 기본소득이 상호보완적으로 모두의 소득을 올리는 체계로의 전환이 필요하다.

미래 복지국가에 대한 재정적 지속가능성 우려가 크다. 그 결과 공적연금의 지속가능성이 강조된다. 하지만, 비교적 관점에서 한국의 재정적 지속가능성의 우려는 연금이 아니라 보건에 있다. 지속가능하면서도 양호한 복지성과를 보이는 대표적 국가인 스웨덴을 보자. OECD 사회지출 2020년 기준 전체 지출이 GDP 대비 23.7%이다. 34%가 넘는 프랑스에 비해서 10% 이상 낮다.³ 이 중 연금지출은 9.1%로 OECD 평균(9%) 수준이며, 한국은 가장 낮은 수준인 3.4%이다. 가족지출 역시 우리의 1.5%에 비해 3.4%로 두 배 이상 높다. 하지만, 보건지출은 스웨덴이 전 국민을 조세로 지원하는 국민건강서비스를 가지고 있으면서도 6.6%이지만(OECD 평균 6.6%), 우리는 건강보험 적용이 제한적이지만, 벌써 5.5% 지출로 스웨덴이나 OECD 평균과 큰 차이를 보이지 않고 있다. 우리와 유사한 경로를 보인 일본의 지출은 이미 10%를 넘어섰다. 연대적 복지국가를 위해 보건지출을 적절히 제한할 수 있어야 다른 복지지출의 여력을 확보할 수 있다. 통합돌봄이 보건지출 전략에 반드시 포함되어야 할 이유이기도 하다.

왜 초등학교 입학 전부터 의대반을 만들고, 학생들을 과도한 사교육과 경쟁으로 몰고 있는지, 왜 필수적이고 중요한 돌봄은 열악한 노동조건과 저임금에 시달리는지, 반면에 국가적으로 중요한 과학과 창업은 여전히 앞선 선택을 받고 있지 못한지를 고민해 보자. 부동산도 그렇지만, 대한민국은 경제적 생산성을 매우 강조하는 국가인데 역설적이게도 경제적 생산성이 높지 않은 곳에서 가장 높은 이익을 실현할 수 있는 사회경제적 구조를 가지고 있다. 보건과 돌봄은 시장에서 가격이 형성되는 것이 아닌 국가의 정책에 영향을 크게 받는다. 어떻게 인센티브 구조를 바꾸어야 교육, 노동시장, 지속가능성, 성장, 재분배 등이 정상화될지에 대한 답이 나올 것이라 생각된다.

새로운 연대적 복지국가의 핵심은 지역과 공동체이다. 지역과 공동체가 살아야 하는 이유는 삼중전환에서 창출될 위기를 대처하는 데 이들의 역할이 중요하기 때문이다. 지역이 살아나면 우리는 더 많은 공간을 활용하면서 넉넉한 삶을 영위할 수 있다. 기후 위기와 디지털화가 진행될수록 고립되지 않는 사회적 관계가 더욱 중요해진다. 인구 위기로 인한 지역 소멸과 돌봄의 위기 역시 여러 문헌에서 지역과 공동체의 강화가 대안이 될 수 있음을 이야기하고 있다.

새로운 사회적 문제가 제기될 때마다(돌봄청년, 고립은둔, 이주민, 치매 등) 우리나라는 중앙정부에서 획일적인 정책을 만들고 지역에서 수행하게 하고, 평가하는 방식으로 이루어져 왔다. 지역에서 스스로 고민하게 하고 문제를 풀게 하는 방식이 아니라 지역의 대행자 역할을 하며, 조급하게 성과를 위로 보고하게 했다. 시민들은 정부 정책의 공동생산자가 아니라 소비자로서 평가하고 요구하는 대상으로 위치시켰다. 그렇게 하다 보니 관계가 핵심인 사회서비스가 발전할수록 지역의 일선 관료들은 피곤해지고 시민은 수동적으로 변했다. 지역을 강화하거나 공동체가 강화되는 일은 일어나지 않았다. 중앙정부는 과정의 통일(평등)을 강조했지만, 성과는 오히려 불평등했다. 결과의 평등을 위해 과정의 다양성과 재량을 인정하지 못했다. 앞으로 더욱 증가할 다양한 사회적 위험들을 시민과 공동체의 역량과 관계를 활용하지 못하면 정부는 욕구와 재정·인력 사이의 딜레마를 경험하게 될 것이다. 또한, 지역이 살아야 줄어드는 인구가 더 좁은 수도권으로 모여 더욱 경쟁하는 ‘이상한’ 모습을 피할 수 있게 될 것이다.

돌봄이나 교육을 포함한 다양한 이슈들에 대해서 지방자치단체의 역량과 재량을 증가시키고, 시민이나 비영리들이 적극적으로 아이디어를 내며, 실험하게 하는 사회혁신이 필요하다. 그리고 이를 지원하는 참여소득이나 사회성과인센티브⁴ 등과 같이 추가적 지원 대책들이 수반될 필요가 있다. 모든 지역에서 동시에 재량과 자율성을 가지는 것이 바람직하지는 않을 수 있다. 전략을 가지고 먼저 역량이 있는 지역부터 재량과 자율성을 확장시키는 방안을 모색할 수 있다(최영준 외, 2024).⁵

기술의 적극적 활용 역시 인구감소 및 고령화 시대에 중요한 아젠다이다. 의료나 교통 혹은 돌봄 영역에서 수도권에 당장 적용되기 어려운 검증된 기술은 비수도권 지역에서 적극적으로 도입될 수 있다. 반면에 시장성이 약한 복지기술은 국가가 적극적으로 지원하면서 모두가 활용할 수 있는 기술로 실현될 수 있도록 지원하는 시스템을 만들 필요가 있다. ‘기술 패닉’ 현상으로 마구 도입시키기보다는 도입하고 검증하면서 기술이 어떻게 지역과 시민들과 긍정적 접점을 가질 수 있을 것인가에 대한 고민도 필요하다.

기후변화에 따른 대응 역시 사회정책으로 적극적으로 수용되어야 한다. 한편으로는 사회서비스를 포함한 공공서비스가 탄소중립화될 수 있을지에 대한 비전과 전략이 필요하다. 또한, 탄소중립이 가능하도록 돕는 사회정책 지원을 고민해 볼 수 있다. 대중교통 비용을 무료에 가깝도록 낮추고, 자가용에 대한 조세를 증가시키는 것도 하나의 방안일 것이다. 대중교통 비용을 낮추는 것은 고립과 은둔의 시기에 더욱 중요한 수단이 될 수 있다. 동시에 신재생에너지 가격이 화석연료 가격과 같아지는 그리드 패리티(Grid Parity) 시기가 도래하였기 때문에 지역별로 신재생에너지를 지원하고, 이 에너지 자원이 사회혁신의 자원 혹은 주민의 수당으로 연결되게 하는 신안군이나 여주시 사례와 같은 생태사회정책(eco-social policies)에 대한 실행과 발전이 필요하다.

재분배로 시작하는 연대적 복지국가

각자도생의 시대이며, 적자생존의 시대이다. 정확히 복지국가의 목표와 반대가 구현되고 있는 시대이다. 삼중전환의 시대이며, 위기의 민주주의를 목도하고 있기도 하다. 내란을 옹호하는 이들이 소수가 아니다. 젠더로 ‘갈라치기’를 하더니, 이제 ‘세대’를 가지고 ‘갈라치기’를 하며 청년세대를 선동한다. 어려운 노동을 피하고 있지만, 그 노동을 대신해 주는 이주민들에게 최저임금이나 복지혜택을 주는 것은 반대한다. 그러니 연대의 위기이다.

본 글에서는 연대의 위기를 연대를 강화하는 복지국가 전략으로 풀자는 발상을 제안하고 있다. 집단을 강조하는 연대가 아니다. 개인의 자유 안정성을 강화하는 것이 토대가 되는 연대 전략이다. 하지만, 젠더와 세대 그리고 이주민 문제 뒤에 있는 세대 내 불평등을 직시할 필요가 있다. 또한, 세대 내 불평등을 감소시키기 위한 재분배 전략이 수반될 필요가 있다. 가능할까?

먼저 가장 쉽게 공감할 수 있는 이슈부터 시작해서 사회적 합의를 시도해 보자. 예를 들어, 청년에 가까운 국회의원 8명이 연금개혁의 세대 문제를 지적하며 최소 1조라도 국고를 기금에 넣자고 제안한 바 있다. 이들의 비판에 공감하기 어려운 부분들이 있지만, 청년 대표성을 높이는 것이나 기금에 현세대의 기여는 적극적으로 논의할 수 있는 부분이다. 세대 갈등을 오히려 역활용하여, 세대 간 차등보험율 인상보다 보편적 증세를 통해 기금을 안정시키는 방안을 생각해 볼 수 있다. 유사하게 전 세대가 경제성장을 위해 배출한 탄소에 대한 책임이라는 차원에서 후세대를 위한 기후전환을 가능하기 위한 기금도 마땅히 필요하다.

여기에서 더 나아가 다가오는 시간에 대한 위기의식을 바탕으로 사회적 합의에 따른 증세를 추가로 고민해 볼 수 있다. 임금인상에 대한 자제와 사회보험 보장성을 강화하는 대신 모든 주체의 소득에 대한 일정 부분을 증세함으로써 위에서 언급한 재원으로 활용하는 것을 시도해 볼 수 있다. 일상적인 비용이 줄어드는 동시에 아동수당이나 기초연금 혹은 낮은 수준의 기본소득이 추가됨으로 보편적 혜택을 확대시킨다. 보편적 증세와 보편적 혜택을 확대하면서 우리 사회 연대의 기반을 확대하는 정책들은 정책피드백(policy feedback) 효과를 강화시킬 것으로 기대된다.

연대적 복지국가 전략은 각 부처의 노력이나 부처 내 각 부서가 열심히 하면 되는 것이 아니다. 제도적 상보성(institutional complementarities)가 핵심이다. 각 부서와 각 부처의 전략이 하나의 방향 속에서 움직여야 일석이조의 효과성을 기대할 수 있다. 그렇기 때문에 과거 개발주의 시대의 ‘경제기획원’과 같은 권한을 가진 기획의 역할이 필요하다. 다만, 이제 성장에 초점을 맞춘 기획이 아닌 삼중전환과 민주주의 위기를 함께 대처하는 기획원의 역할이 필요하다. 이 기획에서 핵심 중 하나는 연대적 복지국가가 되어야 할 것이다. 이 전략이 한편으로 삼중전환과 연대 위기에 대응하고, 다른 한편으로는 변화하는 환경 속에 개인의 안정성을 증진시키는 역할을 할 것이기 때문이다.

1. European Central Bank, 2025, The productivity challenge for Europe. ↩︎
2. 김기태, 최영준 외, 2024, 『한국 복지국가의 재구조화를 위한 연구 II-기술, 인구, 기후 변화의 도전』, 연구보고 ↩︎
3. https://www.oecd.org/en/data/datasets/social-expenditure-database-socx.html (2025년 4월 12일 접속) ↩︎
4. https://www.oecd.org/en/data/datasets/social-expenditure-database-socx.html (2025년 4월 12일 접속) ↩︎
5. 최영준 외, 2024, 중앙-지방자치단체 사회보장제도 협력구조 방안, 연세대학교 산학협력단. ↩︎

월간<복지동향> 2025년 05월호(제319호)