김태완ㅣ 한국보건사회연구원 선임연구위원
2025년은 국민기초생활보장제도(이하 기초생활보장제도)가 맞춤형 급여로 전환된 지 10년이 되는 해이다. 2000년 제도 도입 이후를 보면 25년이 되는 의미 있는 시점이다. 지난 25년간 기초생활보장제도는 빈곤층의 생활 보장을 위한 핵심 정책으로 최후의 사회안전망 역할을 수행해 왔다. 하지만 기초생활보장제도를 바라보는 시각은 학자 간, 정부와 시민단체 간 간극이 여전한 상황이다. 이번 글에서는 맞춤형 급여 도입 이후 지난 10년 간의 주요 성과와 쟁점에 대해 살펴보고, 한국의 공공부조제도인 기초생활보장제도가 나아가야 할 방향에 대해 제안해 보고자 한다.
첫 번째는 기초생활보장제도 사각지대와 관련된 사항이다.1 맞춤형 급여 도입 이전 비수급 빈곤층 규모는 ’14년 기준으로 118만 명(중위소득 40% 이하)으로 추정되었지만, 이후 ’21년에는 66만 명(기준 중위소득 40% 이하)으로 줄어든 것을 확인할 수 있다.
동 시기 수급변화를 보면, ‘15년 약 165만 명(101만 가구)에서 ’24년에는 267만 명(약 198만 가구)으로 증가한 것을 확인할 수 있다. 기초생활보장제도 비수급 빈곤층 규모가 감소하고, 수급 규모가 증가하는 데 주요하게 영향을 미친 개선사항은 부양의무자 기준의 완화 및 폐지로 볼 수 있다. ’15년 맞춤형 급여 전환 시 교육급여에서 우선 부양의무자 기준이 폐지되었으며, ’18년 10월 주거급여에서 부양의무자 기준이 폐지되었다. 이후 ’17년부터 생계급여에서도 부양의무자 기준이 단계적으로 폐지되면서 ’21년 10월 부양의무자 가구 소득이 1억 원 이상, 재산이 9억 원 이상인 경우에만 부양의무자 기준이 적용되는 것으로 변경되었다(김태완·한수진, 2024). ’24년부터는 동 기준이 소득 1.3억 원 이상, 재산 12억 원 이상으로 확대되어 적용되고 있다. 생계, 주거 및 교육급여와 다르게 의료급여는 여전히 부양의무자 기준이 적용 중이고, 이를 어떻게 폐지해 나갈 것인가가 향후 주요한 쟁점으로 등장할 것으로 보인다.
현 정부에서는 국정과제로 생계급여에서의 부양의무자 기준 개선과 의료급여에서의 단계적 완화 과제를 포함하고 있어, 현 정부 내에 의료급여에서도 부양의무자 기준이 개선될 여지가 높다고 볼 수 있다(대한민국 정부, 2025). ’26년부터 의료급여에서 부양비 기준이 폐지되는 것으로 보고되어, 부양의무자 기준이 어떻게 변화할 것인지 지켜볼 필요가 있을 것이다.
사각지대 해소와 관련 추가 쟁점은 재산기준과 이를 운영하는 소득인정액제도에 관련된 사항이다. 재산 기준 중 수급 여부에 주요하게 영향을 주는 자동차 기준에 대한 사항이다. 정부가 점차적으로 자동차에 적용되는 기준을 완화하고 있지만, 여전히 일반자동차에 대한 환산율은 월 100%를 적용하고 있어, 이로 인한 수급탈락 현상은 여전하기 때문이다. 의료급여 부양의무자 기준 폐지와 더불어 자동차 기준을 포함한 재산의 소득환산제도(환산율)에 대한 개편 방향이 향후 쟁점으로 대두될 것으로 보인다.2
두 번째는 급여적정성과 관련된 쟁점이다. 사각지대와 다르게 전문가, 수급권자 및 국민이 기초생활보장제도에 대한 오해를 가지게 되는 요소가 급여적정성과 관련된 사항이다. ’15년 맞춤형 급여로 전환되면서 통합급여체계가 생계, 의료, 주거 및 교육급여로 분리되어 운영되기 시작하였으며, 법 개정과 더불어 도입된 것이 기준 중위소득과 최저보장수준이다(국가법령정보센터, 2025). 기초생활보장제도의 선정기준이 절대빈곤의 지출을 기반으로 하는 최저생계비에서 상대빈곤의 소득을 기반으로 하는 기준 중위소득으로 전환되었다. 최저생계비가 가진 자의성을 해소하기 위해 국민기초생활보장법 제6조의2 제1항에 기준 중위소득 산출과 관련된 법조항을 명문화하였다(국가법령정보센터, 2025).3 기준 중위소득으로의 전환은 각 급여별 선정기준을 명확히 하는 것은 물론, 생계급여의 경우 보충성 원칙에 따라 급여수준도 함께 조정될 수 있는 근거로 개편되었다. 또한 법조항을 통해 기존 최저생계비가 가지고 있던 자의성을 해소하고자 하는 목적도 있었다.
상대 방식의 기준 중위소득이 도입되면서 전문가, 시민단체, 혹은 국민의 기초생활보장제도의 운영과 원칙에 대한 인식의 미스매치가 발생하게 되었다. ⅰ) 국민기초생활보장제도는 법 제1조 목적에서 “최저생활”원칙을 담고 있다. 최저보장수준을 통해 빈곤층이 안정적으로 생활을 유지할 수 있도록 지출을 통한 지원을 보장하고 있다. 하지만 전문가, 시민단체 혹은 국민은 기초생활보장제도가 소득을 지원하는 제도-예를 들어 기초연금, 장애인연금, 근로장려금 등-로 이해하고 있는 점이다. 국민기초생활보장법 4조 1항에서는 “이 법에 따른 급여는 건강하고 문화적인 최저생활을 유지할 수 있는 것”으로 정하고 있으며, 8조(생계급여의 내용 등) “①생계급여는 수급자에게 의복, 음식물 및 연료비와 그 밖에 일상생활에 기본적으로 필요한 금품을 지급하여 그 생계를 유지” 한다고 하고 있다(국가법령정보센터, 2025).4 이와 같이 기초생활보장제도는 수급가구가 생활하는 데 있어 필요한 지출을 보전하고 지원하는 제도임을 법에 명시하고 있지만, 기준 중위소득이 상대방식으로 전환되면서, 전문가나 시민단체 등은 빈곤층이나 수급가구에게 소득을 지원해 주는 제도로 인식하게 된 것이다.
여기서 나오는 추가적 미스매치는 기준 중위소득을 국가데이터처가 발표하는 통계기반 상대방식의 중위소득 기준을 적용해야 된다는 주장이다. 국가데이터처가 가계금융복지조사를 통해 발표하는 중위소득은 국가 간 분배 비교를 위해 가구 단위가 아닌 개인 단위로 환산된 수치로 이를 정책적으로 활용하기에는 한계가 있음에도 기초생활보장제도의 선정기준이 상대방식으로 변경되었으므로 이를 적용하자고 주장하는 것이다(홍정훈, 2025). 법 제6조의2 제1항에서 중위소득을 활용하되, 분명하게 ‘가구 경상소득 중간값’이라 명시하고 있는 점에서 소득분배지표의 중위소득과는 차이가 있고, 여기에 가구 규모 등을 고려하여 산정하도록 하고 있어 국가데이터처의 소득분배 중위소득과는 분명한 차이가 있음에도 이에 대한 인식 차이가 존재하고 있다.
ⅱ) 생계급여에 적용되는 보충성 원칙과 의료, 주거 및 교육급여에 적용되는 최저 보장수준 적용에 대한 미스매치이다. 맞춤형 급여 도입 이전 국민기초생활보장법 7조 2항에서는 “급여의 수준은 제1항 제1호부터 제4호까지 및 제7호의 급여와 수급자의 소득인정액을 포함하여 최저생계비 이상이 되도록 하여야 한다.”고 하여 생계급여부터 교육급여 등의 모든 급여 합이 최저생계비 이상임을 명시하고 있다(국가법령정보센터, 2025). 맞춤형 급여로 전환된 이후 동 규정은 법8조 3항 “생계급여 최저보장수준은 생계급여와 소득인정액을 포함하여 생계급여 선정기준 이상이 되도록 하여야 한다”에서 이를 담고 있다. 즉 ’15년 이전에는 모든 급여의 합이 최저생계비를 넘어야 했지만, 현재는 생계급여만이 선정기준 이상(=기준 중위소득 32%)이 되도록 하고 있다. 이로 인해 현재 기초생활보장제도의 급여수준이 빠르게 변화하고 있음에도 전문가, 시민단체와 수급층이 느끼는 최저생계비는 생계급여만을 기준으로 판단하는 현상이 나타나고 있다. 의료급여는 병의원을 이용하지 않으면 발생하지 않고, 주거급여는 자가에는 적용되지 않으며(수선유지급여만 제공), 교육급여는 학생이 아니면 적용대상이 아니므로 일상적으로 급여를 받게 되는 생계급여를 중심으로 기초생활보장제도를 바라보게 된 것이다. 이와 관련하여 최근 제기되는 현안이 기초생활보장제도가 제공하는 급여수준이 어느 정도가 적정한 것인지, 어디까지 지원하는 것이 바람직한 것인지에 대한 판단이 필요하다는 주장이다.
아래 <표 2>는 보건복지부가 발표한 생계급여 평균 수급액이다. ’24년 평균 수급액은 약 55.2만 원 수준이며, 4인 가구는 약 125만 원에 이르고 있다. 여기에 더해 전월세가구에는 주거급여가 제공되어, ’23년 월평균 주거급여는 18.3만 원(임덕영, 2025)으로 ’24년에는 이를 넘어섰을 것으로 보인다. 실제 빈곤사회연대가 올해 진행한 가계부조사결과 발표자료에서 서울 거주 1인 수급 금액이 약 80만 원 중반대인 것으로 보고되었다(김준희, 2025). 기초생활보장 수급층은 가장 힘겹고 우선적으로 지원이 필요한 대상이라는 점에 분명히 동의한다. 하지만 첫 번째 쟁점과 연결되는 비수급 빈곤층, 기초생활보장제도 사각지대에 놓여져 있는 빈곤층의 생활상 어려움이 여전히 존재하는 상황에서 기초생활보장제도의 제도 개선 혹은 확충을 해 나가야 할 때, 어느 곳에 초점을 두어야 하는지는 사회적 논의가 필요한 시점이다.
세 번째는 탈수급과 관련된 사항이다. 필자가 한 토론회에 참석했을 때, 한 수급자 분이 10년 간 본인이 받는 수급액에 변화가 없다는 말씀을 하시는 것을 들으며, 부끄러움과 함께 의아한 점을 가지게 되었다. 기초생활보장제도를 연구해 온 입장에서 여전히 수급가구 급여 제고를 위한 노력이 부족했다는 점에서 부끄러움을 가졌으며, 더불어 기초생활보장제도는 ‘자활을 돕는 것’을 주요 목적의 하나로 삼고 있는데, 10여년 간 수급자로 생활해 오셨다는 점에서 기초생활보장제도가 빈곤 함정 현상에 대해 충분히 살펴보지 않았던 것이 아닌가 하는 점이다. 맞춤형 급여 도입 당시 제기된 문제 중의 하나가 통합급여로 인해 수급자들이 기초생활보장제도를 벗어나지 않으려고 하고 있으며, 특히 의료급여에 대한 욕구가 매우 크다는 점이었다. 그래서 급여별 선정기준을 단계적으로 만들어 생계급여를 받지 않아도 의료나 주거급여를 받도록 하는 제도를 만든 것이었다. 여기서 오는 혼란은 생계급여의 입장에서 보면 의료나 주거급여로의 이동은 생계급여 탈수급을 의미하지만, 여전히 기초생활보장제도 수급권을 벗어났다고 보기에는 한계가 있다. 여기서 맞춤형 급여 전환 이후 10여 년간 탈수급과 관련된 논의가 충분하지 않았던 것 같다. 이제라도 기초생활보장제도와 관련된 탈수급의 쟁점과 현황에 대해 차분히 논의할 시점에 이른 것 같다.
탈수급 촉진을 위해 기초생활보장제도에서는 자활급여제도를 운영하고 있다. 매년 6～7만 명이 자활사업에 참여하여 노동시장 진입을 위한 지원을 받고 있다. 하지만 자활성공률은 ’23년 24.8%, ’24년 18.7%로 감소하고 있다(보건복지부, 사전정보공표). 자활사업에 대한 진단과 평가를 통해 자활사업이 가지는 의미를 다시 한 번 살펴볼 필요가 있을 것으로 보인다. 무엇보다 디지털 전환, 노동시장 이중 구조 문제 등이 심화되면서, 일을 해도 가난한 근로빈곤층을 대상으로 하는 제도가 확대되고 있다. 대표적으로 근로장려금과 국민취업지원제도가 있으며, 여기에 현 정부에서는 사회연대경제를 국정과제로 설정하고, 사회적 경제를 통한 경제활성화, 근로취약층 등을 대상으로 한 정책 확대와 발굴에 관심을 두고 있다. 사회연대경제와 근로취약계층을 대상으로 한 제도가 확대 시 필연적으로 함께 논의될 제도가 자활사업이다. 자활사업 역시 사회적 경제의 한 축이며, 사회보장제도권 내에서 운영되고 있다는 점에서 무엇보다 논의가 필요한 것이다.
장기적으로 근로빈곤층, 노동취약계층 등에 대한 제도 개선 논의 시 필연적으로 논의가 필요한 것이 생계급여제도에 대한 개편이다. 탈수급 촉진을 위해 기초생활보장제도가 계단형으로 급여구조를 갖추었음에도 생계급여 기준인 기준 중위소득 32%를 넘어설 경우, 일을 해도 빈곤한 노동취약계층을 보호할 제도가 국내에서는 자활사업, 국민취업지원제도, 근로장려금과 더불어 긴급복지지원제도가 유일하다는 점이다. 기초생활보장제도를 탈수급해도 단기적으로 인적 및 물적자본이 취약한 노동취약계층이 안정적 생활을 유지하기 위해서는 생계급여 형태의 급여제도가 갖추어져야 하는데, 지금의 각 제도들은 이에 대응하기가 어렵다는 것이다.
궁극적으로 기초생활보장제도(=공공부조)가 중심이 되는 사회안전망 대응책이 분산되고, 공공부조로 떨어지기 이전에 사전에 이를 보호하고 지원해야 하는 제도가 구축되어야 한다. 생계측면에서 생계급여제도에 대한 전면 개편, 개인의 노동시장 참여 능력을 높이기 위한 자활사업과 국민취업지원제도 등 소득과 서비스가 연계되어 제공되어야 하지만 여전히 우리의 사회보장제도는 기초생활보장제도만을 바라보고 있다는 것이 현실이다.
짧지만 이번 글을 통해 ’15년 맞춤형 급여로 재편된 기초생활보장제도의 현황과 쟁점에 대해 살펴보았다. 글 전개 과정에서 나온 사항을 보면 기초생활보장제도는 우리 사회의 뜨거운 감자임에도, 여전히 가장 중요하고 국민으로부터 사랑받는 제도라는 것을 느낄 수 있었다. 기초생활보장제도 수급권자를 충분히 보호하고 지원 수준을 높이는 가운데 제도 외부의 비수급 빈곤층, 다른 사회보장제도에 우리 제도가 주는 영향을 종합적으로 판단할 시점에 이른 것 같다. 이 과정에서 빈곤층 간 갈등이 유발되어서는 안될 것이다.
| 미주 |
- 이 글에서는 사각지대, 급여적정성 및 탈수급의 측면에서 쟁점과 대안에 대해 살펴보고자 한다. 이는 맞춤형 급여 전환 시 제도 전환의 주요 목적이었으며, 3년 단위 기초생활보장제도 기본 및 종합계획 수립 시 주요한 정책방향이므로 이를 기초로 글을 전개하고자 한다. ↩︎
- 소득인정액과 관련해서는 여러 주장이 함께 존재한다. 복잡한 소득인정액 방식을 개편해야 한다는 주장과 국민복리 증진을 위해 소득인정액 방식을 폐지하고 소득과 재산 별도 기준을 적용하자는 의견도 함께 주장되고 있다. 이에 대한 논의는 여기서 다루기는 어려워, 다른 글을 통해 살펴보고자 한다. ↩︎
- 「국민기초생활보장법」제6조의2 제1항 “통계청이 공표하는 통계자료의 가구 경상소득의 중간값에 최근 가구소득 평균 증가율, 가구 규모에 따른 소득수준의 차이 등을 반영하여 가구규모별로 산정한다.” 제2항 “그밖에 가구규모별 소득수준 반영방법 등 기준 중위소득의 산정에 필요한 사항은 제20조 제2항에 따른 중앙생활보장위원회에서 정한다.” ↩︎
- 「국민기초생활보장법」 제11조(주거급여) “①주거급여는 수급자에게 주거 안정에 필요한 임차료, 수선유지비, 그 밖의 수급품을 지급”, 제12조(교육급여) “① 교육급여는 수급자에게 입학금, 수업료, 학용품비, 그 밖의 수급품을 지급” ↩︎
| 참고문헌 |
· 김준희, 2025, 2025년 기초생활 수급가구 가계부조사 분석결과 발표. 국회의원 서미화 의원회 토론회.
· 김태완·한수진, 2024, 복지사각지대 해소를 위한 사회보장 개편 기초연구, 한국보건사회연구원.
· 대한민국 정부, 2025, 이재명 정부 123대 국정과제
· 보건복지부, 2025, 국민기초생활보장 수급자 현황
· 임덕영, 2025, 주거급여 제도의 현황과 운영실태, 한국사회복지정책학회 춘계학술대회 자료집.
· 임완섭 외, 2023, “2021~2023년 기초생활보장 실태조사 및 평가연구”, 보건복지부·한국보건사회연구원.
· 홍정훈, 2025, 기준 중위소득 평가와 개선과제, 기초생활보장제도 “맞춤형 개별급여” 도입 10년평가, 국회토론회
· 국가법령정보센터. 국민기초생활보장법 (https://www.law.go.kr/lsInfoP.do?lsiSeq=276653&efYd =20251001#0000) (2025.12.18.인출)
· 보건복지부. 자활성공률. 사전정보공표(https://www.mohw.go.kr/board.es?mid=a10107010100 &bid=0038&act=view&list_no=1486120&tag=&cg_code=&list_depth=1)
월간<복지동향> 2026년 1월호(제327호)
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