정창률ㅣ단국대학교 사회복지학과 교수
서론: 인구 고령화와 다층노후소득보장체계의 필요성
2025년 3월 국민연금법 개정을 통해 보험료율이 기존 9%에서 13%로 점진적으로 인상되고, 40년 가입 기준 평균 소득대체율이 40%에서 43%로 상향되었다. 장기적 재정안정만이 아니라 소득보장 강화까지 고려한 개정이지만, 이러한 조치만으로는 노인 빈곤 문제를 해결하고 중장기적인 노후소득보장을 달성하기에 턱없이 부족하다. 물론, 노인 빈곤 문제에 대해서는 기초연금 제도도 있지만, 공적연금(기초연금과 국민연금)을 통해서 안정적 노후소득을 기대하기 어려운 것은 분명하다.
서구 선진국들은 인구 고령화에 따른 부과식 공적연금의 재정 압력을 완화하기 위해 공적연금의 규모를 줄이는 대신, 적립식 사적연금(기업연금 등)을 활성화하는 다층노후소득보장체계를 통해 대응해왔다. 우리나라의 경우, 매우 독특하게 퇴직금 제도가 민간 제도로 분류되지만 법정 의무제도로서 오랫동안 지속되어 왔었고, 2005년에 퇴직연금 제도와 병존하는 방식으로–정확히는 퇴직급여 제도–전환되면서, 기초연금-국민연금-퇴직연금으로 구성된 다층노후소득보장체계를 외형적으로 구축하게 되었다.
우리나라의 퇴직연금은 자발적 제도가 아닌 강제제도이며, 보험료율도 8.3%로 상당히 높아 제 역할을 다한다면 40년 가입 시 약 20%의 소득대체율을 제공할 수 있는 강력한 잠재력을 가진다. 이를 국민연금(43%)과 합산하면 60%를 초과하는 안정적인 노후소득이 가능해진다고 할 수 있다. 그러나 제도 도입 시부터 금융기관 주도의 계약형 지배구조로 설계되어 민간 금융상품처럼 운영된 결과, 지난 20년간 근로자의 주된 노후소득보장 수단으로 자리잡는 데 철저히 실패해왔다.
퇴직연금을 바라보는 시각 : 사회보장제도인가, 금융상품인가?
서구 국가들의 연금개혁 과정을 볼 때, 다층노후소득보장체계의 핵심은 2층인 ‘기업연금’을 어떻게 활성화하고 강제하느냐에 달려 있다. 기업연금은 각국의 철학에 따라 두 가지 극단적 형태로 나누어진다. 사회보장제도형(네덜란드, 스위스)의 경우, 공적연금과 유사하게 강제 혹은 준강제 가입, 일정 비율 이상의 보험료, 수급 개시 이후 ‘종신연금(annuity)’ 지급을 원칙으로 한다. 반면, 금융상품형(미국 등)은 가입은 자발적이되 조세지출(세제혜택)로 보험료 납부를 유도하며, 일시금 수령을 광범위하게 허용한다.
한국의 퇴직연금은 지금까지 전형적으로 ‘금융시장 활성화’를 목표로 한 금융상품형에 가깝게 운영되어 왔는데, 노사가 수탁법인을 세워 참여하는 ‘기금형’이 아닌, 금융기관이 제시하는 상품 목록에서 가입자가 직접 선택하는 ‘계약형 지배구조’만을 채택해 왔다. 2007년 국민연금 개혁으로 소득보장 기능이 크게 축소된 한국 상황에서는 퇴직연금이 공적 기능을 수행해야 함에도 불구하고, 관대한 중간정산과 IRP(개인형 퇴직연금) 해지 허용 등으로 인해 퇴직연금은 노후 자산으로 축적되지 못하고 목돈으로 소진되어 왔다.
한국 퇴직연금 제도의 문제점 검토
1.만성적인 저조한 투자수익률
가장 치명적인 문제는 낮은 수익률이라고 할 수 있다. 지난 20여 년간 퇴직연금의 수익률은 국민연금 수익률의 절반에도 미치지 못했다. <표 1>에서 나타난 바와 같이 퇴직연금의 저수익은 단지 한두해의 문제가 아니며, 지난 10여 년 동안 국민연금이 5-6% 수준의 연간 수익률을 평균적으로 나타낸 데 반해, 퇴직연금은 2% 초반대에 불과했다. 최근 2년 동안 높아졌다고 볼 수도 있으나, 국민연금에 비해서는 거의 1/3 수준에 그치고 있다.
그렇다면, 왜 이렇게 퇴직연금의 수익률은 형편없이 낮았는가? 이는 DB 방식과 DC 방식으로 구분할 수 있는데, DB 방식의 경우 현실적으로 계약형 하에서 대개 기업의 인사 담당자가 금융기관 상품을 선정하는데, 그의 입장에서 위험자산을 선택할 이유가 없다. 따라서, 거의 대부분의 DB 채택 기업의 경우, 퇴직연금에 있어서 1년 만기 정기예금에 해당하는 원리금보장 상품을 선택하게 된다. DC 방식의 경우 근로자 개개인이 퇴직연금 투자 포트폴리오를 결정해야 하는데, 투자 전문성이 없는 대부분은 DB 방식에서와 마찬가지로 원리금보장 상품을 선택하는 것이 사실이다. 이러한 고질적인 저수익 문제에 대응하기 위해 지난 10여 년 동안 위험 투자 한도를 높이고 디폴트 옵션을 도입하는 등의 조치를 취했으나 모두 실패했다. 만일 퇴직연금 자산 운용을 전문가들의 결정을 따르는 국민연금처럼만 운용한다면, 퇴직연금 자산이 지금보다 2배는 높아질 수 있었을 것이라는 평가는 퇴직연금에 대한 지배구조에 대한 개혁 요구로 이어졌다.
2. 불균등한 적용
한국의 퇴직급여 제도는 모든 근로자를 대상으로 하는 보편적인 제도라고 할 수 있다. 물론, 자영자 등을 제외하기는 하지만, 자발적인 제도라면 달성할 수 없는 여러 요소들을 극복할 수 있는 적용 측면의 여건을 가지고 있다. 그러나, 실제로는 여러 측면에서 적용의 사각지대가 존재하고 있는 것은 사실이다.
한국은 퇴직금 제도 시절부터 장기근속 유도를 명분으로 ‘1년 이상 근속자’에게만 퇴직급여를 적용해 왔으며, 이는 사업주가 11개월 단위로 ‘쪼개기 계약’을 맺게 하는 노동시장 왜곡을 낳았다. 퇴직연금 제도 도입 이후에도 여전히 비적립 퇴직금 제도가 병존하고 있어 영세 사업장일수록 퇴직연금 도입률이 매우 낮은 상황이다. 2024년 통계에 따르면 300인 이상 사업장의 도입률은 92.1%에 달하나, 5인 미만 사업장은 10.6%, 5~9인 사업장은 32.7%에 불과하다.1 그 결과 전체 임금 체불의 40%가 퇴직급여와 관련되어 있을 정도로 소규모 사업장 근로자의 수급권이 심각하게 위협받고 있다. 따라서, 사전적립을 요구하는 퇴직연금 제도가 영세 사업장에게는 비용상의 부담이 될 수 있는 요소가 있음에도 불구하고, 근로자들의 퇴직금 체불을 막기 위해서는 퇴직금을 채택하고 있는 사업장들도 퇴직연금으로 전환해야 한다는 요구가 계속되어 왔다.
3. 급여 지급 방식의 구조적 결함
공적연금의 경우 거의 모든 국가에서 예외없이 종신연금으로 지급하는 반면, 퇴직연금은 국가에 따라서 공적연금과 유사한 지급방식을 채택한 경우도 있고 가입자의 자율을 상당히 인정하기도 한다. 다만, 기업연금이 다층노후소득보장체계에서 중요한 역할을 하는 국가의 경우, 기업연금 급여 역시 완전 자율이나 세제상 혜택에만 맡기지는 않고 일정한 규제를 가하고 있는 것이 사실이다.
한국의 퇴직연금은 55세 이상인 경우 연금수령을 기본으로 하지만, 약간의 세제상의 불이익만 감수하면 일시금을 받는 데 제약이 없다. 또한, 한국의 퇴직연금은 퇴직금 제도로부터의 전통을 따라 DB 방식이든 DC 방식이든 연금자산 총액이 결정되면 그 액수를 확정해서 제공하기 때문에, 수명의 차이를 반영하는 지급방식이 애초에 아니었다. 따라서, 한국의 퇴직연금에서는 종신연금 개념이 아예 없으며 연금으로 수령한다 해도(일정기간 지급하고 종료되는) 계획인출 방식을 따르도록 한다.
또한, 중도인출이나 해지가 광범위하게 일어나는데, 우선 중도인출의 경우 주거구입, 의료비지출, 주거 임차 등의 사유가 확인되면 이를 허용할뿐 아니라, 사후적인 감독도 사실상 부재하다. 더 큰 문제는, 이직 이후 근로자가 자신의 퇴직연금 자산을 개인 IRP 계좌로 이전한 이후에는 약간의 세제상의 불이익만 감수하면 사유를 따지지 않고 세제상의 손실만 감당한다면 제한없이 해지가 가능한 실정이다.
따라서, 2024년 기준 6만 7천 명이 중도인출로 3조 원을 빼갔고, 이직 시 의무적으로 이전되는 IRP 계좌의 경우 무려 99.2만 명이 해지하여 14.5조 원을 인출했다. 이는 당해 IRP 이전 금액(22.8조 원)의 상당 부분이 노령연금으로 가기 전 목돈으로 소진되고 있음을 보여준다.
4. 수급권 보장을 위한 규제 및 감독의 부재
정부는 기업의 부담을 줄여준다는 명목으로 규제를 방치해 왔다. DB형 사업장의 절반이 적립 부족 상태임에도 과태료가 제대로 부과되지 않고 있다. DC형의 경우 사용자가 급여의 8.3%를 내지 않아도 자동적인 지연이자 부과 규정이 없어(근로자가 직접 진정을 넣어야 함) 약 10%의 사업장에서 미납이 발생하고 있다.
반면 금융기관은 국민연금의 절반도 안 되는 수익을 내면서도 매년 2조 원 규모의 막대한 수수료를 챙겨가고 있으나, 이를 억제할 시장 규제 조치는 전무한 상황이다. 여러 국가들이 퇴직연금 수수료를 줄이기 위한 규정을 두고 있는데, 우리나라는 사실상 시장 자율에 맡기고 있는 상황이다. 국민연금의 절반에도 미치지 못하는 수익률을 내면서 국민연금을 초과하는 수수료를 퇴직연금 사업자가 획득하는 구조는 결코 이 제도가 효율적으로 운영되고 있지 못하다는 것을 보여준다.
퇴직연금 정상화를 위한 단계적 개선방안
기업연금 제도는 국가마다 간극이 크며, 우리나라 퇴직연금 제도에 대해서도 바라보는 시각이 다양하다. 주로 금융시장 쪽에서는 여전히 퇴직연금 제도에 대해서 국가의 간섭이 심하다고 주장하며, 반대쪽에서는 퇴직연금의 지난 20년의 실패를 볼 때, 부분 혹은 전면적으로 국민연금으로의 전환을 주장하기도 한다. 어느 한 방식이 절대적인 진리가 될 수는 없지만 분명한 것은, 현재 국민연금의 노후소득보장 기능이 부족하다는 것을 고려할 때, 40년 정도 근로자로서 퇴직연금 가입을 한 사람이라면 퇴직연금을 통해서 약 20% 정도의 소득대체율을 확보할 수 있도록 하는 것이 중요하다. 2그렇게 되면, [그림 1]처럼 국민연금과 퇴직연금을 합산하여 적지 않은 노후소득을 체계적으로 제공할 수 있다. 다만, 현재의 퇴직연금제도 하에서 보편적으로 그 정도의 소득대체율을 제공하고 있다는 의미는 전혀 아니며, 실제 효과는 매우 장기간에 걸쳐서 나타날 수 있다.
앞에서 다루었던 퇴직연금 제도 관련 문제들을 일거에 해결할 수는 없으므로 (예를 들어, 일시금 수령 전면 금지나 1년 미만 근로자 즉각 가입은 근로자의 반발과 기업의 비용 부담을 초래), 현실을 고려한 단기 및 중장기 투트랙 전략이 필요하다.
1. 단기적 방안(수익률 제고 및 수급권 강화)
우선, 기금형 퇴직연금 도입이 안착하는 것이 중요하다. 다시 말해서, 퇴직연금 제도 가운데 가장 시급한 것은 지배구조 개혁이라고 할 수 있다. 개인이 투자를 결정하는 ‘계약형’에서 벗어나, 노사가 기금 이사회에 참여하고 최고 수준의 전문가가 투자를 전담하는 ‘기금형 퇴직연금’을 조속히 도입 및 보편화해야 한다. 이는 퇴직연금에서 가장 큰 문제점으로 지적되고 있는 저수익 문제에 직접적인 영향을 미칠 것이다. 올해 2월 6일에 노사정 공동선언을 통해서 기금형 퇴직연금 도입에 대한 합의가 있었는데, 입법 과정을 통해서 기금형 퇴직연금 도입이 이루어지면 수익률 개선은 물론, 지배구조 개선을 통한 공공성 강화에도 기여할 수 있을 것이다.
다음으로, 적립식 퇴직연금으로의 일원화가 필요하다. 수급권 불안의 핵심 원인인 비적립 퇴직금 제도를 폐지하고, 모든 사업장을 퇴직연금으로 의무 전환해야 한다. 중소기업의 부담 완화를 위해 근로복지공단이 운영하는 ‘중소기업퇴직연금기금(중퇴기금)’을 공공형 플랫폼으로 적극 활성화하고, 정부의 한시적 재정 지원이나 임금채권보장제도 개편을 병행할 필요가 있다. 또한, 기업의 퇴직연금 적립 부족과 DC형 보험료 미납에 대해 과태료 부과 및 지연이자 강제 적용 등 적극적인 제재를 가해 근로자의 수급권을 적극적으로 보호하기 위한 행정력 집행이 요구된다.
2. 중장기적 방안(사각지대 해소 및 종신연금화)
퇴직연금이 노후소득보장 제도로서 역할을 하도록 하기 위해서 중간정산이나 해지 요건을 강화하고, 되도록 계획인출이 아니라 종신연금으로 받도록 하기 위한 방향이 요구된다. 공적연금의 관점에서 보면, 그러한 제도 전환이 제도 정상화를 위해서 필수불가결한 요소로 보일 수 있지만, 많은 근로자들이 퇴직연금의 중간정산이나 해지를 본인의 계획에 포함시켜 온 상황에서 일시에 없앨 수는 없다. 그렇다고 해서 현재의 규정을 영구히 방치할 수도 없기 때문에, 우선 해지 요건을 중간정산 요건으로 강화하고, 시간이 지나면 중간정산으로 인출할 수 있는 연금자산의 범위를 한정하는 등의 제도 개선이 필요하다. 이러한 장치가 필요한 것은 경험적으로, 연금자산의 확보가 일시금에 대한 선호를 줄이는데 크게 기여할 수 있기 때문이다. 2023년 기준 평균 수령액은 연금계좌가 1억 3,976만 원, 일시금계좌가 1,645만 원으로 나타나는데3, 연금자산이 적은 사람은 일시금을 선호할 수밖에 없기 때문에 되도록 연금자산을 소진하지 않도록 하는 방안에 대한 고려는 필수적이라 할 수 있다.
그리고, 현재 퇴직급여 제도는 DB 방식이든 DC 방식이든 수명의 차이를 고려하지 않고 정해진 급여를 주는 방식인데, 기금형이 정착되고 기금에 대한 자율성이 점차 확대되는 방향으로 진행되면 중장기적으로 일부 기금부터 종신연금 지급을 약속하는 방안들이 제기될 개연성이 있다. 그렇게 되면, 실질적으로 국민연금-퇴직연금으로 구성되는 다층노후소득보장 제도가 구축될 수 있을 것으로 기대된다.
그 외에도, 1년 미만 근로자들을 당장은 아니더라도 가입시켜야 할 필요가 있다. 과거와 달리, 퇴직연금이 반드시 장기근속을 유도하기 위한 1년 이상 근무라는 규정을 필요로 하지 않을 뿐 아니라, 오히려 1년 미만 계약을 독려하는 불필요한 측면이 더 크다. 다만, 일시에 의무가입을 시키게 되는 경우는, 여러 기업들의 비용부담이 커질 수 있는 점을 고려하여 점진적이고 중장기적으로 대상을 확대할 필요가 있다. 덧붙여, 노무제공자 등 근로계약을 하지 않았지만 유사한 직무를 수행하는 사람들에 대한 적용 문제도 중장기적으로 다루어질 필요가 있다.
결론: ‘퇴직연금 1.0’에서 ‘퇴직연금 2.0’ 시대로의 도약
한국의 퇴직연금 제도는 세제혜택을 통해 매년 수조 원의 막대한 세금이 투입되는 국가 주도의 ‘복지시장(welfare market)’이다. 그러나 지난 20년간 이 시장은 공적인 노후소득보장 기능은 완전히 상실한 채, 금융기관의 이익 창출과 단순한 금융시장 활성화 수단으로 전락하는 심각한 ‘복지시장의 실패’를 겪어왔다. 최근 노사정 TF 등을 통해 본격화된 ‘기금형 퇴직연금’의 도입은 대리인(금융기관)에게 주도권이 있던 과거의 퇴직연금 1.0 시대에서, 제도의 진정한 주인인 가입자(근로자) 중심의 ‘퇴직연금 2.0 시대’로 나아가는 첫걸음이다.
기금형 지배구조가 만병통치약은 아니지만, 이를 바탕으로 점진적인 제도 개선(의무가입 확대, 해지 제한, 종신연금 도입 등)을 이루어 퇴직연금이 중장기적으로 약 20%의 소득대체율을 굳건히 책임지게 만들어야 한다. 이를 통해 국민연금에만 과도하게 쏠려 있던 노후소득보장의 부담을 퇴직연금으로 분산시킨다면, 국가 전체의 연금 개혁 논의를 소모적인 모수 개혁(보험료율 인상 등) 논쟁에서 벗어나 한 차원 더 높은 발전적 방향으로 이끌 수 있을 것이다.
| 미주 |
- 국가데이터처, 2025, 2024년 퇴직연금 통계 결과. ↩︎
- 퇴직연금의 수익률에 대해서는 여러 이견이 있는데, DB의 경우는 40년 가입시 약 25%의 소득대체율을 기대할 수 있으며, DC의 경우는 수익률에 따라서 크게 달라질 수 있다. ↩︎
- 고용노동부·금융감독원, 2024, 2023년말 기준 퇴직연금 적립금 운용현황 통계, 고용노동부·금융감독원 ↩︎
월간<복지동향>2026년 4월호(제330호)
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