정리 : 손대규 │참여연대 사회복지위원회
지역복지운동단체네트워크, 참여연대 사회복지위원회, 복지국가소사이어티, 한겨레사회정책연구소는 오늘(6/30) 국회도서관 4층 대회의실에서 민선 5기 지방정부 1년의 복지정책을 진단하고 지방정부가 앞으로 나아가야 할 복지정책의 방향과 과제 등을 모색하기 위한 ‘6.2 지방선거 1년, 지방정부 복지정책 평가토론회’를 공동으로 개최하였습니다. 복지동향 7월호에 토론회 후기를 싣습니다.
신규철(발제/인천사회복지보건연대 사무처장) : 이번 평가는 복지관련 4개 영역 23개분야 128개 조사지표를 대상으로 광역 및 기초지자체 15개 지역을 분석하였다. 무상급식 등 복지의제에 대한 국민적 관심과 요구로 탄생한 민선 5기 지방정부의 복지정책 흐름변화를 파악하고 최근 활발하게 논의되고 있는 보편적 복지국가와 관련된 우리사회의 지향을 지역사회에 구체화하기 위해 기획되었다. 또한 최근의 복지국가 논쟁에서 지방정부의 역할은 무엇이고 실제 지역에서는 보편 복지정책들이 어느 정도 진전되고 있는지 확인하고자 하였다. 실제 평가를 진행해보니 어려운 점들이 많았다. 자료제공부터 협력정도까지 지역간 편차가 심하고 지표이해 수준이 저마다 상이하여 분석하는데 애를 먹었고 한계점도 분명하지만 부족하나마 이렇게 발표할 수 있게 되어서 기쁘다. 일단 이러한 작업이 최초인데 시작에 큰 방점을 찍고 싶고 내년에는 더 많은 전문가들과 결합하여 지표개발 및 분석을 보완할 예정이다.
발표의 양이 많아서 총평중심으로 설명하면, 비록 1년이라는 짧은 기간과 일부지역에 한정된 평가라는 한계가 있었지만 여전히 중앙정부에 대한 의존성이 높아 자체사업이 미흡하고 복지대상별 예산격차가 크다는 것이 다시금 확인되었고 무상급식과 같은 일부 보편적 복지정책의 시도가 엿보인다고 할 수 있다.
앞으로 중앙정부는 지역현실과 특성 및 욕구를 반영한 정책기조 수립 및 적극적 예산배분이 필요하고 지방정부에는 지역주민의 다양한 복지욕구에 조응하는 자체사업을 강화시켜야 한다. 또한 지역복지운동단체들에게는 최근의 보편적 복지국가 논쟁의 흐름 속에서 지역주민들의 새로운 복지욕구에 맞는 실천의제의 발굴 및 적극적인 참여를 통한 정책의 견인자 역할이 필요할 것으로 보인다.
이번 평가는 민선 4기와 5기의 차이가 포커스였는데, 실제로는 1년이 채 안되어서 4기와 5기를 단순 비교하기에는 상당히 자료가 부족했다. 새롭게 도입된 지표와 자료를 중심으로 보완하면 내년쯤에는 유의미한 결과가 나오리라 예상한다.
강병기(토론자/경남 정무부지사) : 이런 자리에 불러주셔서 감사하다. 경남의 경우 사회적 지형을 먼저 이해하셔야 한다. 경남, 부산, 대구, 경북은 과거 특정정당의 아성이었다. 작년 6.2 지방선거에서 야권 무소속 김두관 지사 탄생은 한마디로 대변화였다. 보수진영에는 그야말로 큰 충격이었고 반면 그동안 도정에 관여할 기회가 봉쇄되었던 계층, 계급, 단체, 정당에는 큰 기회가 온 것이다. 결론적으로 한편에서는 기대가 높고 다른 한편에서는 견제와 딴지걸기가 심했다. 이런 조건 을 이해하고 출발해야 한다. 복지정책을 수립하고 시행하는데도 이런 지형이 반영되고 있다.
경남도정 복지는 보편복지를 지향하고 있고 그래야 한다고 생각한다. 1년이 지난 이 시점에서 제일 어려운 건 아무래도 예산문제다. 요구는 높고 해야 할 건 많은데 지방정부의 가용예산은 너무 부족하다. 또한 복지정책의 실제 집행자인 공무원의 마인드, 관행 등도 쉽게 극복되지 않는다. 5천명 공무원이 도지사 한명 바뀐다고 쉽지 바뀌지 않더라. 또 중앙정부의 보이지 않는 제약조건 등 이 3 가지가 늘 상존하는 문제이다.
김두관 지사께서 사회복지 관련 업무는 정무부지사에게 책임을 많이 주셨는데, 실제 집행해보니까 전달체계 문제도 심각하더라. 여러 가지 있겠지만, 말하자면 대상이 분명이 정해지고 예산을 많이 투자하는 게 효율적인데 중간에 거쳐 가는 부분에서 유실되고, 대화와 소통으로 해결되지 않는, 서로 차지하기 위해서 지방정부를 향한 압력과 불필요한 긴장과 대립도 심각하더라.
발언을 마무리 하면, 복지확대를 위해서는 먼저 일반인들이 복지에 대해서 가지는 편견을 깨야 한다. 제가 생각할 때, 아직까지 대부분의 사람들은 복지는 왠지 버리는 돈이라는 인식이 자리잡고 있다. 공직자를 포함해서 일반인들이 생각하는 복지에 대한 편견을 뛰어넘어야지 복지정책이 힘을 받는다. 수혜받는 사람들도 당당히 권리라고 생각하지 않는 것 같다. 당당하지 못하고 왜곡된 인식들이 극복되지 못하면 복지확대가 순조롭게 집행되기는 어렵다.
둘째, 아무리 복지지향의 단체장이라도 100% 모든 걸 다 할 수는 없다. 복지 관련해서 다양한 이론, 정책설계 및 집행 시 문제점 등을 단체장이 잘 이해할 수 있도록 도움을 줄 수 있는 시스템이 필요하다. 공무원들의 마음을 움직여서 실행하려면 전문적 도움이 절실하다. 이를테면 경남도에서는 저출산문제가 심각해서 공공산후조리원을 만들어서 점점 확장하고자 하는데, 이게 공무원과 도의회를 통해서 철저하게 막히고 있다. 또한 일반 산후조리원과의 이해관계도 있다. 이런 것들을 지사님께 전문적으로 조언해서, 누구라도 설득할 수 있고 집행에 도움을 주는 그런 전문가(시스템)가 필요하다.
이재완(토론자/공주대학교 교수) : 오늘 이 자리는 1년간 얼마나 바뀌었나를 평가하는 자리인데, 사실 이 평가 자리자체를 평가하자면, 점수를 후하게 줄 수 없겠다. 기본적으로 문제제기를 하려면 지방정부에 과연 복지를 평가할 수 있는 데이터 베이스가 구축되어 있는가. 다른 말로 과학적 체계적 자료들이 충분히 있을 때만이 엄정한 검증을 통해서 동일한 기준에서 평가가 가능하다.
시군 단위에서 다양하게 이루어지는 다양한 네트워크, 협의체 활동 사업에 대한 논의가 빠진 것도 또한 아쉽다. 지방분권을 얘기했을 때 분권의 긍정적 의미는 지역의 다양한 참여가 전제되는 것인데 광역 및 기초단위의 지역에서 활동하고 있는 다양한 주민의 참여부분을 면밀하게 봐야하지 않나 싶다. 또 하나 아쉬운 것은 광역, 기초단위를 수평적으로 비교하는 것도 의미가 있지만, 단순비교를 넘어서 질적비교와 상이한 결과가 나올 수밖에 없는 원인규명 작업도 필요하다.
한편 앞으로의 전망․방향모색의 출발점으로서의 의미, 운동을 추동시킬 수 있는 원동력으로서의 의미, 타 지역에 일정정도 자극이 되는 메시지를 전달한다는 의미 정도는 평가할 만 하겠다.
지방자치 실시 초기에는 정책결정에 경제적 요인이 상당한 영향을 끼쳤다. 지방의 수장은 지역개발 정책에 유의미성을 두고 예산을 운영하였다. 그러다가 IMF 경제위기를 거치면서 지역내의 절대빈곤층 수라던가 하는 사회적인 요인들이 영향을 끼치기 시작했다. 그러나 최근 연구동향을 보면 정치적인 요인이 작용하고 있는 것으로 분석된다. 중앙정부가 어떤 성격의 정치권력이냐 여당지배형이냐 야당지배형이냐 등에 따라서 예산절대액, 운용방향이 달라지고 있다.
한 가지 더 짚으면 지방정부간 복지불균형 문제를 어떻게 볼 것이냐 하는 것이다. 지역복지 환경, 농촌, 산촌 이런 경우는 도시에 비해서 복지환경이 다르고 동일한 잣대로 평가할 수 없다. 이에 적합한 지표가 개발되고 평가되어야 하겠다.
이상구(토론자/복지국가소사이어티 정책위원) : 평가지표를 개발하는 데 참여한 사람으로서 비판할 자격은 없고, 이 평가내용에 대한 추후 활용방안 중심으로 짚어보도록 하겠다. 먼저, 시간적 한계가 분명히 있었다. 진보든 보수든 간에 1년 만에 유의미한 성과를 내는 건 무리이다. 실제 도정자문단에 참석해보니 시간적으로 사업에 예산을 반영하기가 힘들더라. 정책을 기획, 준비하고 실제 예산을 배정하려면 시간이 많이 걸리는데, 아직은 성과가 나타날 때가 아니다.
둘째는 인적자본의 한계를 꼽고 싶다. 미처 준비되지 못한 상태로 당선된 분도 많다. 전부가 잘하기를 기대하기는 어렵다. 데이터를 면밀히 분석해보면 더 자세히 나오겠지만, 아직은 추진하는 핵심주체(단체장)가 준비가 덜 되어 있다. 시․도․구의원 출신도 많지만, 의원의 경험과 단체장의 행정경험은 전혀 다르다. 무엇보다 과연 정당들이 공천 후 당선시켜놓고 해준 게 있는지 되묻고 싶다. 민주당도 지원자세가 안되어 있었다. 특히 외부전문가가 얼마나 있을까.
또한 법적 권한의 한계를 짚고 싶다. 현재는 중앙정부에 과다하게 집중되어 있다. 지방정부는 자체 가용재원이 10% 미만이다. 어느 지자체라도 복지예산과 관련해서 중앙정부의 매칭형식 재원배분 때문에 권한과 책임을 가질 여지가 적다. 지방의 사회복지예산은 대부분 경직성 예산의 성격이 짙다. 복지예산이라고 하지만 토목건설의 성격도 많다. 복지관 짓고, 문화관 짓고 하는 것은 엄밀히 보면 토목예산이다. 향후 중앙과 지방정부의 권한과 책임 재조정, 예산 재조정이 이루어져야 한다.
지방정부 복지정책 평가의 의의에 대해서 말씀드리면 첫째, 강 부지사님 말씀대로 기대가 너무 크다. 기대가 높으면 충족시키기 어렵다. 저는 단체장들이 다양한 모임을 갖고, 현장에서 해보니까 뭐가 어렵다 하는 걸 규명해서 내년 총선에서 반영해야 한다고 본다. 둘째, 정치적 의미로 민선 5기의 남은 10개월의 성적표는 곧 총선으로 연결된다. 지자체장들의 활동내용이 총선의 교두보가 될 수 있다. 삶이 달라진다는 걸 시민들이 보고 느끼게 하는데 집중해야 한다. 셋째, 기존 취약계층이 아니라 보편적 복지 틀로 평가를 시도한 것이다. 보편적 복지는 다수 중산층의 표로 연결될 수 있다. 보편적 복지 지표가 확대재생산 되어야한다. 보편복지 확대로 실제 체감될 수 있는 지표개발이 필요하다. 가구당 고정지출에서 복지관련 비용이 얼마나 빠지고, 그게 바로 사회임금으로 전환되는 것이니까 얼마 이득이다 라는 것을 보여줘야 한다.
추가로 활용부분에 대해 첨언하면, 한번 분석으로 끝내지 말고 2년 3년 계속해서, 학문적으로 분석적으로 깊이 있게 가다듬어야 할 필요가 있다고 본다. 또한 지역 시, 도의회에 자료를 배포해서 향후 업무평가지표로 요구할 수 있는 운동을 펼칠 필요성이 있다. 또한 모범사례집 작업이 필요하다.
조규영(토론자/서울시의회 의원) : 저는 이런 시도가 굉장히 의미가 있다고 생각한다. 일단, 한국사회에 복지국가 논쟁이 뜨거운데 여기서 복지국가가 제대로 정착 발전되려면 지역의 역할이 중요하다. 틀니사업, 보호자 없는 병원 등 중앙정부에서 실시되지 않는 사업들이 지역에서 먼저 실시됨으로써 좋은 사업들이 전국화되는 계기가 될 것이므로 지방정부의 역할은 매우 크다. 또한 중앙정부 정책이 내실화하기 위해서라도 지방정부 역할은 매우 크다.
예컨대 각 학교별로 실시되고 있는 것들이 정성스럽게 실시되기 위해서는 지역내의 사회적 기업 등과의 연계 속에서 착실히 진행되어야 하겠다. 여러 동력이 필요하지만, 이런 연구를 통한 자극 등이 동력제가 되지 않을까 싶다. 그러나 아직까지 각 지자체들은 양적으로 계량화하기에는 툴들이 어려운 측면이 있다. 양적인 분석도 필요하지만, 질적연구를 통한 사례중심도 많이 도입되면 지방정부를 견인하는데 도움이 될 것이다.
지방정부 운영주체는 단체장과 의회가 있다. 의회입장에서 말씀드리면 서울시의 경우, 최초의 여소야대 구도를 갖고 있다. 여태까지는 단체장과 의회다수당이 같은 당이었다. 이번에 처음으로 단체장, 의회다수당이 다르다. 지형도 굉장히 다르다. 아시다시피 여러 가지 문제점 혹은 상황들이 벌어지고 있는데, 오히려 저는 이런 상황들이 역설적으로 긍정적이라고 본다. 복지국가 논쟁을 뜨겁게 만드는 주체가 역설적으로 오세훈 시장이라고 본다. 오세훈 시장이 선별적 복지가 한국사회에서 필요하다고 투사적으로 나서지 않았다면 이렇게 복지논쟁이 점화될 수 있었을까 반문해본다. 어제 한나라당 당대표 TV 토론에서 오세훈 시장의 무상급식 주민투표에 관한이슈가 후보자간의 중요문제로 부각되고 있더라. 어떤 방향에서든 오세훈 시장이 한국사회의 복지의 중요한 한 획을 점하고 있다고 본다.
오 시장이 시장직을 버리고 다른 상황을 꿈꾸겠다고 하는 현재의 상황에는 의회와의 대립이 중요하게 작용했다고 본다. 의회가 그만큼 오 시장과 대립점에 설수 있었던 것은 민주당의 서울시의원들이 내부적으로는 논쟁이 많지만 일단 외부에 비쳐지기에는 강력한 대오로 묶여져있기 때문이라고 본다. 그 중심에는 보편적 복지의 확대라는 정치철학의 가치가 흔들리지 않게 있다. 여기에 대한 긴장감이 오시장이 현재와 같은 상황을 만든 요인이라고 판단한다.
어쨌든 단체장 못지않게 의회도 지방정부 주요구성원이고 이 양측을 견인하는 것은 시민들이다. 그간 지방정부를 통해서 무언가를 이룰 수 있다는 큰 기대감이 없었던 게 사실이다. 하지만 지난 선거를 통해서 진보진영이 많이 집권하고 관심과 기대가 생겨났고 시민사회단체에서의 역할이 중요해졌다. 평가작업을 진행한 여러분들의 역할이 결코 작은 역할이 아니다. 이렇게 연구하고 실제로 자극해주는 것이 한국이 보편복지국가로 가는 길에 있어서 꾸준히 추동해내는 힘들이다. 의원의 한 사람으로서 최선을 다하겠다.
이창곤(토론자/한겨레사회정책연구소 소장) : 이런 계량적 평가는 보편적, 일반적 평가이어야 하는데 신뢰할만한가에 대해서 의문점이 있다. 하지만 인력, 재정 등 어려운 여건에서도 이런 시도자체는 높은 점수를 드리고 싶다. 그럼에도 한계를 지적하자면, 128개 지표자체가 목적에 부합한 것인지 묻고싶다. 무상급식, 무상보육 등 보편적 복지를 공약으로 걸고 당선된 지자체장과 그렇지 않은 단체장들이 있는 데 이런 것들을 세밀히 구분하여 평가가 가능한지 모르겠다. 이런 제한된 자료에 대한 신뢰성, 타당성 검토가 필요하다고 본다.
어찌보면 이러한 통계자료 등에 얽매이지 말고 질적 평가를 진행하는 것이 지역단체들이 더 잘 할 수 있고 의미 있는 작업일 듯한데 이 부분이 조금 아쉽다. 덧붙여 정부에서도 행안부와 복지부를 중심으로 지방정부와 복지정책을 평가하고 있는데 서류상 지표를 통해서 평가하는 방식이라 정확한 현장의 상황을 보여주지는 못하고 있다. 거칠게 말하면 지역 복지정책 평가를 알 수 있는 자료는 없다고 봐도 무방하다. 이참에 지방정부에 대한 중앙정부의 평가도 상당부분 재검토되어야 하지 않을까 한다.
6.2 지방선거는 촛불, 대통령과 여당의 심판, 최초의 정책선거라고 평가된다. 보편적 복지, 무상급식이 최대쟁점이 되었는데, 선거 뒤에 지금은 어떤가. 지방분권 차원에서 긍정적인 지점이 일부 보인다. 중앙 종속적인 측면을 극복하려는 시도, 지방정부의 리더쉽 출현, 삽질에서 복지로, 먹통에서 소통으로, 국민참여예산 등 투명하고 알찬 시도들이 행해지고 있다고 본다. 하지만 복지측면에서 보면 그렇게 후한 점수를 주기는 어렵다.
전국의 기자들에게 설문을 해봤는데, 인색한 답변 일색이었다. 즉 진보단체장들이 들어섰지만, 복지측면에서는 사실상 달라진 점이 없다는 것이다. 출발은 의욕적으로 했지만 미약하다는 평가가 대다수이다. 진보개혁쪽 단체장들은 보편적 복지쪽으로 접근한다고 하지만, 작년 취임직후 전국단체장 대상으로 앞으로 어떻게 할 것이냐 조사해보니 여전히 지역경제 활성화에 맞추어져 있었다. 단체장들의 인식 문제도 지적할 수 있겠다. 여전히 토건에서 사람이라고 말은 하지만 지역복지는 지역경제의 종속변수에 머물러 있다. 이게 바뀌지 않으면 어렵다.
결국 문제를 돌파할 수 있는 것은 지역리더쉽이라고 본다. 결국에는 인사의 문제로 귀결된다. 파격적인 인사로 돌파구를 열 필요가 있다. 인사를 통한 파격적 조직혁신과 단체장들의 의지, 열정, 실행력이 필요한 시점이다.
이태수 : 출발은 의욕에 찼으나 진전효과는 미미하다라는 말로 정리 가능할 듯하다. 이재완, 이상구 두 분께 질문드리면, 표현이 완전히 대조적이지는 않지만 거칠게 요약하면 이재완 교수는 “한 사람이 바뀌었다고 모두가 바뀌지는 않는다”. 이상구 위원은 “한 사람이 바뀌니 내 생활이 바뀐다.” 라는 점을 강조해주셨는데, 보충설명 부탁드린다.
이재완 : 사람이 바뀌어야 하는 건 맞다. 그렇다고 한 순간에, 한 사람이 바뀐다고 모두 바뀌기는 어렵다. 한 사람보다 지역사회 주민들 의식이 바뀌는 것이 중요하다. 충남의 상황을 봤을 때 도의회를 선진당이 장악하고 있는 상황에서 관건은 당리당략적 차원을 뛰어넘어 복지의제를 생활복지적 측면에서는 접근하느냐 하는 것이다. 여기에서 보편이냐 선별이냐는 오히려 큰 의미가 없다. 중요한 건 단체장의 교체도 중요하지만 단체장이 어떤 복지마인드를 갖고 있고, 주민들이 어떤 의식을 갖고 있느냐에 대한 깊은 연구와 이것을 기반으로 한 전략적인 접근이 필요하다.
이상구 : 이 교수님의 지적에 동의한다. 시간이 문제일 듯하다. 현재 상태에서는 분명히 한계가 있지만 발전가능성은 높게 보고 싶다. ‘단체장들이 저렇게 (열심히) 하는데 바뀌지 않겠느냐’ 하는 정서도 분명히 있다. 주민들도 서서히 감동하고 있다고 본다. 한 사람이 할 수 있는 건 제한적이지만, 복지라는 큰 시대정신을 반영하고 있기 때문에 상승효과를 일으킬 것이다. 한 사람의 진정성, 헌신이 감동의 물결을 일으킬 것이다. 희망을 가지고 싶다.
이태수 : 중앙정부로부터의 재정문제를 많이 지적하지만, 지방정부 내에서도 복지와 관련해서 토목예산 등에서 복지로 전환할 여지가 많다고 생각한다. 강 부지사님 보시기에 진짜 경남에서는 토건 쪽 예산이 전환될 여지는 없는 것인지, 있다면 어느 정도인지 설명 부탁드린다.
강병기 : 원하든 원치 않든 토건 쪽에 예산을 집중하는 것이 상식으로 받아들여지는 시대는 이미 끝났다고 본다. ‘다리, 도로 놔줄게’ 하는 시대는 끝났다. 자연스럽게 축소되는 추세로 갈 수 밖에 없다. 그럼 어디다 집중할 것인가. 두 가지인데 첫째는 새로운 성장동력, 두 번째가 복지다. 그게 대체의 흐름이라고 볼 수 있다.
어쨌든, 전반적으로 토건 쪽 예산은 상당히 많이 날라 갔다. 중앙부터로도 줄어들고 있다. 복지가 늘고 있는 건 자연스런 추세이다. 야권 단체장들이 새로운 정책들을 집행하고 광역이든 기초든 ‘표가 되겠네’ 이런 것은 정확히 읽어낸다. 복지가 빠르게 확대할 가능성이 높다. 실제적으로 단체들에서 복지의제들을, 정책들을 많이 발굴해 주시길 부탁드린다. 정당 쪽에서는 오히려 이런 작업이 많이 부족하다. 현재는 복지의제들이 재빨리 전파될 수밖에 없는 정치사회적 조건이다. 단체 여러분들도 이러한 조건에 부합하는 목적의식적인 활동을 부탁드린다.
조규영 : 최근의 토건사업들은 문화, 복지의 외피를 쓴다. 그래서 그걸 잘 살펴봐야 한다. 서울시에서 노인복지사업의 중요사업으로 노인타운 사업이 있는데 실제 기존 경로당 활성화 사업, 저소득층 노인지원 사업 등의 예산이 삭감되고 이 노인타운 건설사업에 투여되었다. 외피는 복지사업이지만 실제는 토건사업이다. 토건사업이 진화되고 있는 것이다. 단순히 도로, 다리 건설이 아니다. 어떤 내용으로 복지사업이 진행되고 문화사업 진행되고 있는지 잘 살펴봐야 한다.
이태수 : 시간이 많이 지연되었다. 토론회를 준비하시느라 많은 분들이 고생하셨다. 이 자리를 빌어 감시인사를 전하며 참석해주신 모든 분들께도 감사말씀 전한다. 향후 더욱 진전된 평가작업을 기대하면서 이만 마치겠다.
월간 <복지동향> 2011년 07월호(제153호)
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