[토론회] 왜 시민의회이고 어떻게 법제화 할 것인가?

오늘(8/25), 국회의원 박주민·이소영·김남근·박정현·이용우·박지혜·김상욱, 참여연대는 “왜 시민의회이고 어떻게 법제화 할 것인가?” 국회 입법토론회를 개최했습니다. 이태호 참여연대 운영위원장이 좌장을 맡은 이번 토론회는 김주형 서울대 정치외교학부 교수와 이지문 연세대 국가관리연구원 연구교수가 발제를 맡았으며, 이지현 참여연대 사무처장과 김주온 녹색전환연구소 연구원, 주은선 경기대 사회복지학과 교수, 전진영 국회입법조사처 입법조사연구관이 토론자로 참여했습니다.

첫 번째 발제를 맡은 김주형 서울대 정치외교학부 교수는 대의민주주의의 위기 양상이 정치제도에 대한 신뢰 하락, 정치적·정서적 양극화를 넘어 극우세력 확산이나 권위주의화 통치 등의 경향을 보이고 있다고 지적하며, 한국 민주주의의 쇄신과 질적 심화라는 거시적 목표 아래 시민의회 위상과 역할을 설정하는 것이 중요하다고 주장했습니다. 김주형 교수는 일반 시민들로 참여단이 구성되고 숙의성을 강조하는 ‘숙의적 미니공중’으로 주된 논의를 열었습니다. 시민의회는 이러한 숙의적 미니공중의 한 유형이지만, 통상 6개월 이상 장기간으로 운영되고 숙의의 밀도가 높으며 미니공중 구성원을 넘어선 포괄적인 공공의 의견을 수렴하고 그 결과물의 형태가 다양하다는 점 등에서 차이점을 갖는다고 설명했습니다.

이어 김주형 교수는 시민의회를 포함한 숙의적 미니공중에 대한 비판적 논점과 그에 대한 대응 방안을 제시했습니다. 먼저, 제기되는 대표성 문제에 관해서는 통계적 대표성에 기반한 시민참여단은 기존 대표 체계와 달리 다양한 목소리의 표출을 제도적으로 보장한다고 설명하며, 통계적 대표성과 담론적 대표성의 적절한 결합이 필요하다고 밝혔습니다. 두 번째, 수용성과 연관되는 정당성의 문제는 시민의회 활동을 규정한 법적·제도적 근거를 마련하고 시민의회 활동을 공식 정치과정 및 공론장과 긴밀히 연계하는 것이 중요하다고 밝혔습니다. 세 번째, 효과성의 문제는 추첨기반 제도의 문제이기보다 정치적 의지 부족으로 인한 제도설계의 한계로 지적하며, 시민의회 결과물을 의회나 행정부가 심의하고 결과를 보고하도록 하는 등 효과를 높이는 제도설계가 가능하다고 설명했습니다. 네 번째, 숙의 과정의 왜곡, 불평등의 가능성의 문제는 오히려 추첨기반 제도라는 점으로 상쇄할 수 있으며 자문위원회나 검증단을 통한 모니터링 등을 활용할 수 있다고 밝혔습니다. 마지막 제안으로, 중·장기적으로 ‘시민의회법’을 제정하고 단기적으로는 국회 특별위원회 산하에 시민의회를 설치하여 주요 개혁의제를 논의하는 방안을 제시했습니다.

두 번째 발제를 맡은 이지문 연세대 국가관리연구원 연구교수는 시민의회가 사회 각층이 고르게 대표되도록 설계되기 때문에 이를 통해 기존 정치구조에서 나타나는 불평등과 특정 집단의 과잉 대표 문제를 보완할 수 있다고 주장했습니다. 캐나다 브리티시컬럼비아 시민의회, 아일랜드 시민의회, 프랑스 기후시민의회 등 해외사례를 살펴보며, 과성에서의 충분한 학습과 숙의가 보장되어야 하고 정치 제도와 연계되어야 하며, 투명성과 개방성, 시민 역량에 대한 신뢰가 중요하다는 점을 강조했습니다. 이지문 교수는 한국에서의 시민의회 논의의 배경과 흐름, 제도화 시도 등을 정리해 소개하며 구체적 실행방안으로 ▷정당과 시민사회가 제출한 개헌안을 기초로 무작위 추첨으로 구성된 시민들이 숙의를 통해 심사·조정·권고하는 헌법개정시민의회 ▷정치적 다양성을 제도화하며 반복적으로 좌초된 선거제도 개혁을 시민 주도로 실질화하는 선거제도개혁시민의회 ▷시민이 국회의원의 윤리 문제와 입법활동을 견제하는 의회배심 ▷현행 단원제의 권한 집중을 보완하고 시민추첨 민회를 제도화하는 양원제 개헌을 제시했습니다. 이지문 교수는 정치권의 수용성 부족, 대표성의 한계, 여론 왜곡의 위험 등 우려점이 있지만, 시민의회가 충분한 대표성과 합리적 숙의 절차를 갖춘다면 실질적 개혁 동력이 될 수 있을 것이라고 밝혔습니다.

토론자인 이지현 참여연대 사무처장은, 시민들의 정책 결정 과정의 직접 참여가 폭증하는 가운데 대의기구가 주권자의 다양한 요구를 반영하지 못한 채 정략적으로 운영되고 확증편향을 부르는 알고리즘 공론장으로 민주주의의 위기가 가중되고 있다고 지적했습니다. 이지현 사무처장은 그동안 참여민주주의 확대 방향에서 청원제도, 주민참여제도 등이 강화되고 공론조사 등이 시도되었지만 숙의 결과에 대한 최소한의 구속력도 담보되지 않아 효능감이 떨어졌다고 평가하며, 시민들의 민주적 토론화 참여를 일상화하고 정책 결정 과정에 필수적인 부분으로 구조화하는 실천을 해야 한다고 주장했습니다. 이에, 대의제를 보완하는 기구로서 시민의회를 정책권고를 위한 공식적인 숙의민주주의 기구로 하여 기후위기, 헌법개정, 선거제도, 사법개혁 등 주요 과제를 숙의하는 역할을 부여해야 한다고 밝혔습니다. 이지현 사무처장은 숙의민주주의 경험이 있는 해외 국가들도 최근 극단적 정치세력의 등장과 갈등의 심화를 겪고 있는 만큼, 한국의 시민의회 도입 노력이 해외 선례를 답습하는 것만이 아닌 복합위기에 직면한 조건과 한계를 극복할 수 있는 포괄적 논의의 시작점이 되어야 한다고 부연했습니다.

두 번째 토론자 김주온 녹색전환연구소 연구원은 한국의 기후정책은 사회적 합의 부족, 특정 집단의 과도한 영향력 등으로 갈등과 저항을 반복적으로 겪어왔으며 이러한 한계를 교정하기 위해 기후시민의회가 필요하다고 주장했습니다. 김주온 연구원은 아일랜드 시민의회, 프랑스 시민총회, 영국 시민의회, 독일 시민기후의회 등 해외 기후시민의회 사례를 소개하고, 한국 기후시민의회 방향을 제안했습니다. 구체적으로, 국가 기후정책 결정 과정에 시민이 직접 참여하는 공식적 숙의기구로서 기후시민의회를 만들어 감축목표와 탄소중립 계획, 기후 사회안전망 등 기후정책을 숙의해 권고안을 제시하고 기후정책에 젠더 관점과 DEI(다양성, 형평성, 포용성) 원칙을 반영하는 역할을 수행할 것을 제안했습니다. 김주온 연구원은 정부가 결정한 정책의 정당성을 확보하기 위한 수단으로 시민의회를 활용하는 이른바 ‘시민워싱’ 행태를 가장 경계해야 한다고 지적하며, 기후목표와 정책 논의 과정은 단순한 절차적 과정이 아니라 어떻게 함께 살아갈지를 규정하는 삶의 일부인 만큼 시민들이 기후위게 맞서 공동체적 경험을 축적하는 과정으로 설계되어야 한다고 강조했습니다.

세 번째 토론자 주은선 경기대 사회복지학과 교수는 지난 2024년 연금개혁 공론화 경험을 리뷰하며 그 맥락과 효과, 의의, 숙의민주주의 확산에 갖는 함의를 발표했습니다. 주은선 교수는 그동안의 연금개혁은 정책 변경으로 인한 편익과 비용 부담이 국민 전체에게 적용되는 것임에도 정책 결정에 숙의를 거친 시민 의견을 묻는 절차는 이루어진 적 없었다고 지적하며, 이러한 배경 하에서 연금개혁에 시민을 중심에 놓되 이해관계자의 의견을 고려하고 시민의 충분한 숙의를 전문가가 지원하는 방식이 기획되었다고 밝혔습니다. 주은선 교수는 2024년 연금개혁 공론화는 기존의 소수 정치인과 관료, 전문가 위주였던 한국 연금정치를 민주적으로 혁신하고자 한 유의미한 시도였다고 평가하며, 흔히 연금정책은 복잡한 이슈이자 세대 간 갈등을 내재한 이슈로 여겨지지만 2024년 공론화에서 숙의를 통한 제도 이해와 지식 이득은 상당하였고, 숙의를 통해 불신을 해소할 때 세대 간 신뢰를 높이고 합의 형성이 수월해질 수 있다는 점이 확인되었다고 평가했습니다. 개혁 의제별로 구체화된 선택지를 놓고 숙의하고 선택하도록 하는 방식을 다른 의제에 대한 공론화에도 적용할 필요가 있다고 주장했습니다.

마지막 토론자인 전진영 국회입법조사처 입법조사연구관은 대의민주주의 위기와 체질개선을 위한 참여·숙의·직접민주주의적인 개혁 방안 모색이 필요하다는 점에 전적으로 동의한다고 밝혔습니다. 다만, 시민의회가 성공적으로 운영되기 위해서는 정치문화, 정치 참여 의식 등 정치적 토양이 중요하므로 우리나라의 조건과 정치적 토양을 고려해야 한다고 밝혔습니다. 전진영 연구관은 국회와 시민의회의 관계 설정에 있어서, 시민의회의 권한을 강화해 결과에 구속력이 갖게 하는 것은 현행 헌정질서와 배치되는 지점이 많아 법률 제정이 아닌 개헌이 필요한 사항이라고 지적했습니다. 또한 시민의회의 구성방식이 갖는 의미와 효과에 대한 이해, 존중이 전제되어야만 시민의회가 영향력을 행사하는 것에 대한 정당성이 부여될 것이라고 강조하며, 지방의회, 주민의회 차원의 실험을 선행하면서 시행착오를 줄이는 것을 제안했습니다.

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▣ 토론회 자료집 [원문보기/다운로드]

▣ 프로그램

• 좌장
  • 이태호 참여연대 운영위원장
• 발제
  • 왜 시민의회인가? 제도화를 위한 이론과 쟁점 / 김주형 서울대 정치외교학부 교수
  • 주권은 국민에게 있다는 헌법정신의 실현: 이제 시민의회다 / 이지문 연세대 국가관리연구원 연구교수
• 토론
  • 이지현 참여연대 사무처장
  • 김주온 녹색전환연구소 연구원
  • 주은선 경기대 사회복지학과 교수
  • 전진영 국회입법조사처 입법조사연구관
• 공동주최
  • 더불어민주당 박주민·이소영·김남근·박정현·이용우·박지혜·김상욱 국회의원, 참여연대
• 공동주관
  • 더불어민주당 박주민 국회의원, 참여연대
• 문의
  • 참여연대 정책기획국 02-723-0808 / 박주민의원실 02-784-1372