[새정부과제] 분권과 자치, 기본권 강화 위한 개헌 추진 

“이재명 대통령과 새 정부에 제안합니다”

내란의 긴 터널을 지나 새 정부가 출범했습니다. 향후 5년은 민생경제와 민주주의 과제를 조속히 해결하고, 기후위기와 디지털 전환, 대외 정세 변화에 적극 대응해야 하는 결정적인 시기입니다. 임기를 막 시작하는 이재명 정부의 역할과 책임은 그 어느 때보다 막중할 것입니다. 광장의 시민들 또한, 지난 3년간 누적된 정책적 오류와 실패를 바로잡고, 내란의 극복을 넘어 더 나은 사회로 나아갈 수 있길 바라 마지 않을 것입니다.

참여연대는 이재명 대통령과 새 정부의 국정과 각 부처 정책에 반영할 개혁정책 과제 보고서를 마련했습니다. 정치·경제·사회·인권·전환 등 각 12개 분야를 망라하여 이재명 대통령의 공약을 검토하여 추진 또는 수정·보완할 공약은 무엇인지 밝히고 64개의 개혁정책 과제를 제안합니다. 이재명 정부가 충실하게 검토하고 국정 기조와 과제에 반영하여 이행되기를 바랍니다.

📌이재명 정부에 제안하는 참여연대 정책과제 [원문보기/다운로드]

II. 정치개혁·참여민주주의 분야
✨정책과제1. 비례성과 대표성 높이는 선거제도 개혁
✨정책과제2. 정치 과정에서의 시민참여 확대를 위한 시민의회 도입
✨정책과제3. 유권자 표현의 자유 보장
✨정책과제4. 분권과 자치, 기본권 강화 위한 개헌 추진
✨정책과제5. 공공정책 훼손하는 투자자-국가 분쟁해결 조항 폐기

[새정부과제] 분권과 자치, 기본권 강화 위한 개헌 추진 

현황과 문제점

• 대한민국 헌법은 1987년 6월 민주항쟁의 결과로 대통령 직선제에 대한 국민들의 열망이 모여 만들어진 민주헌법이지만 만들어진 지 30년이 지나 변화하는 새로운 사회적 가치를 담아내지 못하면서 여러 한계가 드러나고 있음.
• 현행 헌법은 지나치게 대의제 중심으로 통치 체제를 구성하여 시민들이 정치 과정에 유의미하게 참여할 수 있는 헌법적 장치를 충분히 확보하지 못함. 국민발안이나 국민제안에 의한 국민투표, 국민소환과 같은 직접민주주의 제도나 다중이 입은 피해의 해결, 이익의 보호를 위한 집단소송제 등과 같은 장치가 없음. 
• 사회의 양극화 현상을 치유하고 사회 정의를 도모할 수 있는 헌법적 장치가 빈약함. 재벌이나 대기업이 노동자나 중소기업 혹은 영세상인 위에 전횡하도록 방치하는 현재의 법체계를 헌법의 차원에서 교정할 수 있는 수단이 마땅치 않음. 
• 대통령을 비롯한 행정부의 권한이 과도하고 이것을 견제할 장치 또한 빈약함. 대통령을 수반으로 하는 행정부가 법률안 제출권을 갖고 예산편성권을 독점적으로 갖는 것은 대통령 권한을 과도하게 인정한 부분임. 특히 대통령에게 부여된 인사권, 거부권, 사면권, 행정권 등은 남용을 제대로 견제할 장치가 마련되어 있지 않음. 
• 시대 변화에 어울리지 않는 헌법 규정도 다수임. 모든 기본권의 주체를 ‘국민’으로만 규정한 조항은 시대 변화에 어울리지 않으며, 양심적 병역 거부의 자유, 생명권, 평화권, 망명·난민권, 정보 기본권 등에 대해서도 헌법에 명확한 규정이 없어 결국 사법부의 판단에 의해 권리 행사가 좌지우지 될 수 있음. 복지국가의 이념도 사회적 기본권이라는 구체적 권리가 아니라 국가의 노력 의무 수준에 그치고 있고, 인간다운 생활을 누릴 권리 마저 입법자의 재량적 판단에 맡겨지고 있음. 
• 지방자치제도의 대부분이 헌법의 바깥에서 결정되어 왔음. 헌법의 기본적 기능이 국가의 구성이라고 한다면, 중앙정부와 지방정부의 권한 분할의 문제는 헌법의 핵심적 규율 사항이어야 했으나, 현행 헌법은 지방자치제도를 중앙정부와 국회가 결정하도록 일임하고 있음. 더구나 독립적, 자율적인 지방정부가 아니라 ‘지방자치단체’로 규정되어 지방자치는 형식에 그치거나 겨우 외형을 갖춘다고 해도 조직권, 재정권, 입법권 등에서 독자적인 권력을 확보하지 못하고 있음.  

관련 공약과 평가 의견

1. 관련 공약 : 직접민주주의 강화, 기본권 확대, 계엄선포권 및 거부권 요건 강화 등 대통령 권한 분산  

• [수정·보완 필요] 5월 18일 발표한 개헌 공약 내용과 비교할 때, 공약집에는 일부 내용만을 제시하였음. 18일 발표한 내용에 담겨 있던 결선투표제 도입과 감사원 국회 이관, 지방분권과 자치 강화 방안 등도 공약집에는 포함되지 않음. 
• 개헌의 주요 방향으로 ‘대통령 권한 분산’을 제시하고 거부권과 계엄선포권 요건 강화를 제시한 것은 바람직함. 그러나 대통령의 핵심 권한이라고 할 만한 인사권과 행정권, 예산편성권 관련 내용이 없음. 주요 헌법기관장이나 주요 인사에 대한 임명권 제한, 예산법률주의 도입과 시행령 통치 방지 방안이 마련되어야 함. 
• 한편, 기본권 확대와 직접민주주의 강화는 방향만 제시되었을 뿐 구체적인 내용이 전혀 없음. 주거권, 돌봄권, 정보기본권 등 사회적 기본권으로 확장하고, 시민들이 정치 과정에 유의미하게 참여할 수 있는 헌법적 장치를 마련해야 함. 지방정부에 자치재정권과 자치입법권을 부여하는 등 자치권을 대폭 확대해야 함. 
• 국민참여형 개헌이 될 수 있도록 시민들의 공론을 모아가는 구체적인 일정과 계획이 제시되어야 함. 

구체적 과제 제안

1. 정치개혁을 전제로 한 국민이 참여하는 개헌(개헌절차법 제정)

• 헌법 개정은 주권자 중심의 새로운 대한민국을 주권자 자신의 참여 속에 논의하고 설계하는 작업이어야 함. 국민참여형 개헌이 될 수 있도록 국민참여기구와 헌법개정특별위원회를 구성하도록 함. 국민 스스로 헌법의 의미와 헌법적 권리에 관해 토론하고, 그 결과가 반영되는 개헌이 되어야 함. 
• 정치에 대한 불신이 해소되지 않으면 국회에서의 개헌 논의도 국민의 신뢰를 얻을 수 없음. 개헌은 국회개혁과 정치개혁(비례성 확대, 특권의 축소)이 전제되어야 가능할 것임. 개헌 논의가 국민의 참여를 통해 진행되도록 개헌절차법을 제정할 필요가 있음. 

2. 대통령 권한 축소 등 권력을 나누고(분권) 자치권 강화

• 인사권과 법률안제출권, 긴급권 등 대통령의 권한을 축소하고, 예산법률주의를 도입하고 회계검사원(감사원 국회 이관)을 설치하는 등 국회의 권한을 대폭 강화해 행정부에 대한 국회의 통제를 강화함. 대법원장의 권한도 사법행정위원회를 설치해 분산시킴.
• 행정수도 조항을 신설하는 등 권력의 중앙집권화와 지역간 불균형을 해소하며, 지방정부의 입법 권한을 명시하여 권력을 지역적으로 분산시키고, 주민의 자치권을 강화하고 실질화 함. 

3. 국민주권, 기본권과 성평등 강화 

• 직접민주주의를 일상화하기 위해 국민발안제, 국민소환제 등을 도입해 직접민주주의를 제도화 해야 함. 사회양극화, 고령화, 생태적 위기 등 대두되는 사회적-지구적 위기를 해결하고, 권력구조의 재구성에 머무르지 않고 권력기관에 대한 민주적 통제수단을 확고히 해야 함. 
• 기본권의 주체를 ‘국민’에서 ‘사람’으로 확대함. 생명권과 안전권, 평화권을 신설하고 표현의 자유를 구체적으로 규정해 자유권을 강화함. 인간다운 생활권, 주거권, 노동권 등 기존의 사회권을 강화하며, 정보기본권, 난민권 등 새로운 기본권을 확대해야 함. 
• 구조화되어 있는 성차별을 해소하고 실질적인 평등을 구현하기 위해 성평등 조항을 신설함.

관련 부처 : 국무총리실

담당 부서 : 정책기획국

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